依宪治国与宪法修改

王勇 中央党校政法部宪法行政法教研室主任

点此查看完整报告

点此查看视频专辑

点此查看课件

我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用。宪法修改是党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策，也是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

一、深刻认识宪法的重要性

（一）宪法是国家的根本大法

1.合宪性审查

宪法为什么是国家的根本大法？很多人都未必了解。如果消费者权益保护法、知识产权法、刑法等这些直接保护你的法律本身有问题了，怎么办？合宪性审查。也就是说，宪法有一个重要的功能，就是其他法律都必须符合宪法的原则和精神，其效力高于普通法律。宪法第五条第二款规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。2018年宪法修改在第七十条做了重大修改，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”，赋予其合宪性审查的权利。

2.宪法的内容和影响

宪法规定了国家的根本政治制度、基本经济制度和治国方略等，因此我们也称宪法是治国理政的总章程。宪法跟我们的联系，实际上是很密切的。比如，从宪法的角度来说，我们1993年明确建设社会主义市场经济，同年《中华人民共和国公司法》出台；2018年宪法修改设立了国家监察委，随后《中华人民共和国国家监察法》出台。

3.宪法规定了公民的基本权利和义务

宪法又称为一个国家全体公民的共识，因其规定了公民的基本权利和义务。除了合宪性审查，在我国法律制度完善的过程中，宪法也是能够直接冲到前头来保护我们的权利的。所以，我们都应该读一读宪法的第二章，了解我们的基本权利和义务。

4.宪法的修改程序不同于普通法律

根据宪法第六十二条的规定，全国人民代表大会是唯一有权修改宪法的国家权力机关。宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”宪法修改至少应当有以下三个步骤：一是宪法修正草案的提出，二是宪法修正草案的审定和表决，三是宪法修正案的公布。

（二）宪法要解决的六个方面的问题

宪法主要解决六个方面的问题，需要我们不断修改和完善它。

第一，人民与国家的关系。宪法确定了国家的主权归人民，体现了人民主权理论的重要作用、全国人民的意志。2018年宪法修改增加了一项重要的制度——宪法宣誓制度，即国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。对宪法宣誓就是对人民的共识宣誓、对人民宣誓。

第二，解决人民如何行使主权的问题。人民如何行使主权？通过政权组织形式来实现。各国根据文化、历史传统，有不同的政权组织形式，包括总统制、责任内阁制、君主立宪制等。我国是人民代表大会制度。

第三，宣誓公民的基本权利和义务。宪法第二章专门规定了公民的基本权利和义务。

第四，维护法律文化的同一性。这就是说，所有的法律都要符合宪法的原则和精神。怎么更好做到这一点？依靠合宪性审查。2018年宪法修改就完善了这一机制。

第五，解决国家机关之间关系的问题。2018年宪法修改设立了国家监察委，并回答了谁来产生、对谁负责以及主任、副主任的产生和任期等问题。

第六，解决国家整体和部分之间关系的问题。中央和地方之间的关系，既要保证中央的权威性，又要保证地方的灵活性，而其灵活性必须在法律的框架内。2018年宪法修改第一百条作出的重大修改就是允许省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会有地方立法权。

（三）宪法的产生和发展

人类社会有几千年的历史，宪法只有二百多年的历史。我们称宪法为人类政治文明的发明，具有约束公权力、保障人权的特性。真正意义上的宪法是随着法治理念的深入人心而产生的。法治就是良法善治，即人人守法，而遵守的法又必须是良法。

我们要对人权、平等、司法公正等词语，做到真正的理解到位是不容易的，哪怕是学法律的人也未必都能做到，如在司法判决的公正公平方面。好在我们对法治的理解是逐渐深化的，特别是党的十八大以来，我们对法治的认识水平更高了。

人们对法治的理解的发展是艰难的。十五至十八世纪的一大批思想家提出了很多重要学说，如社会契约、人民主权、分权学说、代议制学说等，这些学说正是法治产生的基础。宪法理论在十九世纪末传入了中国，真正意义上的宪法研究是自梁启超先生的论述开始的。但是，接下来的清政府预备立宪、《中华民国临时约法》、护法运动、贿选宪法以及国民党统治期间的中华民国宪法，均未起到作用，正是由于那时的人们对宪法的理解还不到位。

改革开放以后，我们认识到了制度的重要性。制度可以提供最根本的信任保障，而法律制度则是最根本的制度。我们对法治的建设非常迅猛：1993年“依法行政”被首次写入《政府工作报告》，1997年党的十五大提出依法治国，1999年第三次宪法修改增加了关于建设社会主义法治国家的表述。2018年的宪法修改是第五次，也是目前修改时间间隔最久、修改内容最多的一次。

宪法的发展具有必然性，是一个永恒的主题，必须是与时俱进的。宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、做出新规范，才具有持久的生命力。我们党正是根据宪法发展的必然规律实施、修改和完善宪法的。

（四）宪法产生与发展的基础条件

第一，较发达的市场经济是近代意义上的宪法产生和发展的经济条件。这是因为市场经济要求平等，反对特权，要求统一公平的规则。

第二，科学文化的发展是宪法产生的思想条件。以法治批判人治，以人民主权取代君权神授，民主自由口号的深入人心，使法治的深入人心有了土壤。人们的思想达到一定的高度后，宪法才会有真正的发展。

第三，较发达的民主政治是近代意义上的宪法产生的政治条件。政治团体以全体人民代表的民意进入议会和国家机构是政党领导制定和修改宪法的原因。

第四，调节复杂的社会关系需要具有统一性与和谐性的宪法是其产生和发展的法律条件。从封建社会发展到近现代社会，社会关系由简单变复杂，导致单行法律之间的矛盾与冲突越来越明显。于是，宪法应运而生。

第五，宪法的发展具有一定的必然性，是实践发展的必然要求。