实施负面清单制度要厘清“两关系、一问题”

《市场准入负面清单（2018年版）》公布以来，我国市场准入负面清单制度进入了全面部署实施的新阶段。为了使清单与“放管服”改革最新进展紧密结合、积极回应市场主体呼声、推动准入门槛不断放宽，清单条目将根据“一年一修，动态调整”的原则，建立并不断完善实时调整与定期调整相结合的清单动态调整机制。市场准入负面清单制度将更有利于进一步推动政府职能转变、营造法治化便利化国际化营商环境、激发各类市场主体活力。

负面清单起源于国际贸易和投资领域，最初主要用来促进各经济体之间的市场开放和联通，是针对外商投资准入的一种管理模式，包括美欧在内的经济合作与发展组织（OECD）国家力推这一模式。

这一模式的核心理念是：东道国对影响其国家经济命脉的特定产业或幼稚产业予以例外保护，并以清单的形式列明，需要满足限定条件才能准入；而此外的其他领域则依据国民待遇或最惠国待遇中的更优惠条件提供完全准入，体现的是“法无禁止即可为”的理念。这种以清单形式清楚列举外商投资中的所有限制和禁止事项的做法，可以有效压缩政府在外商投资准入中的“剩余决定权”，是用法律约束政府权力、厘清政府和市场边界的范例。

我国将负面清单这一概念、理念和适用范围进行了引申和扩充，不仅要对外资准入实行负面清单管理，同时对内资准入也要实行负面清单管理，我们称之为市场准入负面清单制度。市场准入负面清单把散见于各类法律法规中的各类市场准入限制措施统一列于一张清单中，让这些事项清晰明确且无法作扩大解释，减少了政府的自由裁量权和寻租空间，同时使市场主体对于各类市场准入限制“心中有数”，提高市场准入的透明度和公平性。

市场准入负面清单制度，落脚点在“制度”，目标是建立透明、公平、开放、依法的市场准入制度——清单内实现透明依法、清单外实现公平开放，大大提高市场准入环节的透明度、自由度、开放度，能最大限度地激发市场主体的活力。其运行的核心原理是“非禁即入”，即通过“一张清单”穷尽列出所有禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务以及限制的具体措施，清单内的事项根据是否满足列出的具体措施判断能否准入，而清单外的事项则实现准入自由，由市场主体自主决定是否进入。

如何“禁”？清单内列出“两个类别”：禁止准入类和限制准入类，适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。

如何“入”？对此可概括为准入的“三种方式”：对禁止准入事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批、核准，不得办理有关手续；对限制准入事项，满足限定条件后方可准入，有的由市场主体满足相关准入条件后即可合规进入，有的要通过行政审批手段判断市场主体能否进入；对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入，政府不再审批。

在明确市场准入负面清单的改革目标和运行机制的基础上，实施负面清单制度还需厘清“两关系、一问题”。

关系一：市场准入负面清单与外商投资负面清单的关系。基于保护国家经济主权的要求和国际上的普遍做法，我国专门针对外资制定区别于内资的市场准入限制措施，称为“外商投资负面清单”。而内外资均要遵守的市场准入限制，也改革为负面清单模式，称为“市场准入负面清单”。我国将对外资的附加性限制和对内外资的普遍限制都改革为负面清单模式，表明了我国进一步扩大开放的态度和决心。

关系二：市场准入负面清单与权力清单、责任清单的关系。这三张清单都是从不同角度对政府与市场关系的规范。负面清单是对市场主体进入市场时的各类限制性措施的汇总，行政审批手段只是这些限制性措施中的一种类别；权力清单是对政府各项行政职权的汇总，负面清单中的行政审批事项只是权力清单中的一小部分；责任清单则指包含市场主体进入市场后的监管责任在内的所有政府必须履行的义务。实行市场准入负面清单制度，将禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务及限制措施列出来，就是把涉及市场准入的行政审批事项（即权力清单的一部分）限定到负面清单的有限范围内，负面清单限制措施中涉及的行政审批事项也要全部体现在权力清单中，二者要对应，政府不能随意添加。而准入后的监管内容必须全部纳入到政府责任清单中，不得出现监管真空，保证“放下去、管得住”。

需要注意的问题是：负面清单概念有可能被误用、滥用。负面清单不仅是一张单子，更是一种制度，这种制度通过列出否定式清单不仅明确哪些事项在市场准入时被禁止或受到条件限制，更重要的是明确了清单外领域，各类市场主体皆可平等自由进入，也就是说负面清单制度的核心机制是实现“非禁即入”，这是隐含在清单背后的。正是因为没有真正理解这个核心机制，一些地方出现了对负面清单概念的错用和滥用。比如，有些地方出台了“环保负面清单”“党政机关公务接待负面清单”等，这些所谓的“负面清单”只能起到信息告知的作用，清单之内不可为，清单之外却放不开，不能实现“非禁即入”的功能，不符合负面清单制度运行的核心原理，在实际工作中应当避免。

（作者分别为中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所研究室主任、中国宏观经济研究院科研管理部国内处副处长）