【2019-06】构建“党领共治”的基层治理体系

[中图分类号] D627[文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2019）06-0081-04

党的十九大报告指出，要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。在建立和完善基层社会治理体系实践中，北京创造了党建引领“街乡吹哨、部门报到”（以下简称“吹哨报到”）的实践经验。经过一年多的探索，各区及街乡结合各自特点创造了很多实践经验，在理论上、思想认识上以及方式方法上都越来越系统、深入和丰富。同时，在推进改革的持续发展过程中，遇到的困难和问题也开始显现。为巩固改革成果，推动改革向党建引领深化，向社区治理深化、向街乡镇改革深化、向解决群众身边问题深化，需要以系统思维破解改革引发的系统性、体系性问题，构建“党领共治”的基层社会治理体系。

“吹哨报到”是建立和完善中国特色基层社会治理体系的实践探索

“吹哨报到”强化了基层党的组织力，为党在基层社会治理中发挥堡垒作用奠定了组织基础。“吹哨报到”改革将党组织的资源、服务、管理向基层倾斜，破解基层党组织统筹协调能力不足、凝聚社会组织和群众作用不强等突出矛盾，在夯实党在基层的执政基础和巩固党的群众基础方面创造了实践经验，切实加强了党对基层社会治理的组织力和领导力。通过“吹哨报到”改革强化各级党组织抓基层治理的主体责任，用党的政治优势、组织优势整合撬动社会资源，搭建共建共治平台，动员各界力量参与到基层治理中来，为基层破难题、解民忧凝聚强大力量，提供坚强保障。基层治理一直面临“看得到的管不着，管得着的看不见”的治理难题，“吹哨报到”改革在现有行政管理体制不变的条件下，通过党建引领，采取给街乡赋权、建立党建工作协调委员会、党组织和在职党员“双报到”等举措，强化了街道乡镇党（工）委和社区党组织的领导地位，巩固了党在基层的执政基础。“吹哨报到”激活了长期以来沉寂的社会资源，注重发挥驻区单位、在职党员作用，增强驻区党组织、在职党员的组织意识、身份意识、责任意识，强化了基层党组织在组织发动党员参与社会治理中的功能，增强了新时代党的社会号召力。

“吹哨报到”改革以问题为导向，以基层为导向，以群众需求为导向，初步解决了基层治理碎片化、基层组织官僚化的问题。“吹哨报到”撬动了长期固化的条块关系，改革通过赋权、下沉、增效，对体制内的行政资源进行重新整合、打包下沉，增强了街乡党（工）委统筹协调各类行政资源和执法力量的权力，形成在基层及时发现问题、迅速解决问题的工作机制。在基层治理中，街道社区机关化、对上不对下、脱离群众的问题日趋严重，成为悬浮型组织。“吹哨报到”引导街道推进大部制改革，由向上对口转为向下对口，通过街道干部下沉到社区、设立社区专员等方式，让街道社区回归服务群众本质。

“吹哨报到”改革回应群众诉求，加强了基层党组织与人民群众的联系。基层治理千头万绪，老百姓身边鸡毛蒜皮的小事解决得如何，关系到城市治理水平，关系到党群关系，也关系到群众的生活质量。街道乡镇最贴近群众，最能反映民生、民意和群众需求，最有压力和动力回应民众诉求。“吹哨报到”改革以群众需求为导向，以解决好服务群众“最后一公里”为目标，让最了解群众诉求的街乡基层一线，发出解决问题的集合令，各部门共同响应、服务群众。通过建立“接诉即办”机制，切实增强群众的幸福感、获得感和安全感。

深化“吹哨报到”改革需要处理好四对关系

现代社会治理体系由组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系构成。其中，组织体系是主体，制度体系是依据，运行体系是路径，评价体系是标准，保障体系是支撑。它们既相对独立，又互为一体，从而架构起治理社会的互为前提、互相制约与互相推动的社会网络。一项改革能否深化、持久，其核心在于能否解决改革所引发的系统性和体系性问题，能否解决改革的内生动力问题。“吹哨报到”在组织体系和运行体系方面做了一些探索，但其制度体系、评价体系和保障体系有待进一步深化。自上而下的行政动员与自下而上的自发需求之间尚未形成有机结合，基层治理创新的内生性、持续性有待深入。

党建引领与政府管理的关系。“吹哨报到”改革通过组织体系和考评体系的改革撬动了固化的条块关系，强化了党建引领和党的领导在基层治理中的作用。但是，“吹哨报到”是聚焦中心工作推进、难点问题解决、应急问题回应等3类非常态问题，而形成的一种到一线解决问题的导向和机制，是对关乎群众切身利益与城市管理重大问题的系统治理方式，是一项解决非常态问题的常态机制。要坚决杜绝“平时不管、吹哨时管”，坚决杜绝以“吹哨报到”代替政府的日常管理。一些政府部门对“吹哨报到”改革的实质还存在理解不到位的情况。例如，一些街道乡镇尚纠结于哪些问题应该“吹哨”，怎么“吹哨”；一些部门对执法权下沉后的职责定位出现模糊认识，出现有的以“吹哨报到”代替日常履职，出现“吹哨方报到，报到心不到，出工不出力”，或者“报到的人不管事，报到了也定不了事”的不良现象。

党建引领与社会共治的关系。“吹哨报到”改革推动了体制内党员在社会治理中的参与积极性，但对体制外的居民积极性的调动方面还很不够。从社会治理体系看，“吹哨报到”解决的是党委政府的内部运行问题，还没有完全解决动员群众、发动社会力量参与的问题。目前，社会治理主体仍较为单一。社区居民的主观能动性和责任感尚未有效激发，“政府干，群众看”，“政府买单、群众不买账”的现象问题没有得到有效根治。长期以来，基层社会治理中存在组织居民、发动居民的能力减弱，居民的自治意识、法治意识和道德素养没有与市场化改革同步发展等突出问题。社会力量和专业力量的优势没有充分发挥，多元协商共治仍缺乏制度化的平台和渠道。在接诉排名压力下，街道乡镇承担了大量需要市场机制和社会机制发挥作用的事务，加重了基层的财务和管理负担。这些问题得不到有效解决就会影响改革的有效性与持续性。

党建引领与法治保障的关系。“吹哨报到”改革在区街两级形成合力，共同解决疑难问题，效果显著。但随着改革的深入，触及基层治理中的实质问题和硬骨头都是涉及政策和法律方面的问题，需要市级层面加大政策和法律措施的研究力度，从源头上解决问题。比如老旧小区的物业管理，特别是央企产权和军队产权的小区失管弃管问题已成为很多群众反映的焦点，仅仅靠区街“吹哨报到”很难拿出切实可行的解决办法。街道工作中经常遇到的拆违难题，常常找不到执法依据，采取强拆措施就意味着承担法律风险。《北京市街道办事处工作规定》颁布于1999年，迄今已经整整20年，相关规定已不适应新时代街道工作实际。社区治理中涉及大量的社区居委会、物业公司、居民关系问题，均期待《物业管理条例》进行规范。深化“吹哨报到”改革要求解决好党建引领和法治保障的关系，需要向党建引领深化，不是党建引领代替法治保障，而是党建要为法治保障发挥引领作用。

机制创新与体制改革的关系。“吹哨报到”是一种工作机制，机制的变化必然引发体制的变化，局部体制的改革需要全局改革的支持才会有效而持久。作为一项改革，“吹哨报到”的本质和创新在于其“问题导向、系统解决”的思路和机制。这种机制引发的条块关系变化、街道大部制改革、城市管理综合执法等，与政府整体的系统性改革密切相关。一项改革的深化和推进，需要把自上而下推进与自下而上探索结合起来。自上而下的改革具有影响走向和实效的作用，基层的改革创新如果没有自上而下的推进相配合，就会出现“下改上不改，改了也白改”的问题。与此相应，责、权、利的匹配对等是深化改革的关键。比如协管员队伍管理、多网融合等问题，其职权在上级部门，交给基层统筹解决难度较大。市民诉求反映的很多问题街乡也解决不了，街道大部门改革的运行必然需要上级部门相应机制的适当调整。

深化改革需要从质和量两方面提升基层干部队伍的素质。“赋权”“下沉”需要与基层干部队伍的激励机制相匹配，才能达到增效目的。抓党建关键要抓组织体系的运行，组织体系运行的关键环节则是人。当前，基层干部队伍建设面临吸引力不足，高素质人员进不来、留不住、干不长的问题。近几年的公务员队伍素质结构，以及考录公务员的人员来源结构都能发现这些问题。基层干部队伍的素质决定着基层治理的效果，基层治理中的问题很多与基层干部创造性地执行上级决策和方针的能力有限有关。如何配强基层干部，增强基层岗位的吸引力，把优秀的人才吸引到基层、留在基层、成长在基层，是决定上级决策和改革在基层落实和取得成效的关键。

进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制

“吹哨报到”试点经验表明，基层社会治理必须贯彻落实好“坚持党对一切工作的领导”这个新时代最高政治原则，发挥好基层党组织在同级各类组织中的领导作用。从党领导基层社会治理体系的角度来说，要进一步发挥党建的引领作用，构建“党领共治”的基层治理体系。具体说，就是要进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，形成党领导下的共建共治共享的全面治理新格局。

“吹哨报到”改革要向党建引领深化，处理好领导与管理、领导与服务的关系，逐渐实现组织引领向功能引领的提升。党是基层社会治理的方向和价值引领者，为基层治理提供人才支撑与保障。党领导各类主体按照规则治理社会。在党建引领和政府管理的关系上，要明确党的领导地位与政府职责。在“吹哨报到”改革中，实际上赋予了街乡对辖区社会治理的组织推动权，辖区基层执法统筹指挥权和对部门基层治理工作的监督权。在没有法定依据的情况下，容易出现权力边界不清导致的新的职责交叉。应进一步明晰街乡和部门的职责，重构基层条块之间的权责关系，加大对各个部门间统筹协调的力度。要把正向激励与反向问责有机结合，双向发力，最大限度激发职能部门及时报到、积极解决问题的主动性，打通服务群众的最后一公里。

在党建引领与社会共治方面，进一步厘清政府、市场和社会的关系，处理好党的领导与社会参与的关系，处理好体制内上下协调与体制外左右联动的关系。一方面注重“加强市场和社会组织等多元行动者对公共事务的参与，另一方面特别强调政府对政府以外行动者的主导和支配作用。”推进“吹哨报到”改革，目的在于搭建党组织领导下的各部门和全社会共同参与基层治理的平台，让各种组织都发挥主体作用。要处理好政府、市场、社会三者在基层治理中的关系，政府不能大包大揽、唱独角戏，可用市场手段解决的要发挥市场作用，该社会解决的，要引导社会积极参与。参与基层社会治理是公民能力建设的重要内容，实现治理现代化，“要增强公民的社会责任，提高公民的治理能力，塑造公民的政治认同和社会团结”。在基层治理中，群众是权利与义务相统一的主体，要发挥党建的引领作用，最大限度地调动群众参与社会治理的主动性和积极性。

在党建引领与法治保障方面，要突出党在加强政策和法治建设方面的引领作用，加快相应的立法进程，培育公民的守法意识。但凡改革，必然带有一定的“破法”性质。深化改革就需要总结前期试点的有效做法，以法律和政策固化改革成果。这需要稳步推进立法的进程，让改革有法有据，靠规则的稳定性、明确性，引导激励街乡、部门、社会组织和公民各负其责，为改革导航、护航。要加快《北京市街道办事处条例》的立法进程，明确街道办事处执法主体资格，为城市基层治理提供坚实的法律保障。在社会共治方面，强化规则导向，广泛发动民主协商，完善细化规章制度，不断强化法规意识，引导群众依法依规有序参与社会治理。

在机制创新与体制改革方面，重点解决职责职权、机构设置、人员配备这些核心问题。党建引领基层社会治理，必须从带有根本性、稳定性和长期性的体制机制完善方面下功夫。从长远看，“吹哨报到”的整体推进，还需要在职责权限调整、资源力量统筹、工作流程再造等方面进行深层次的改变，解决职责职权、机构设置、人员配备这些关键的体制机制问题。在组织建设与干部队伍建设方面，要进一步完善干部考核、激励、奖惩制度和机制。提升基层干部岗位的吸引力，增强和保护基层干部干事创业的激情和热情，加大从基层选拔和培养干部的比重，切实提升基层社会治理能力和治理水平。

[参考文献]

[1]中共北京市委组织部.北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革案例选编[C].2019-01.

[2]吴新叶.党建引领基层社会治理的新趋势及其应对[J].国家治理，2017，（1）.

（作者简介：鄯爱红，中共北京市委党校中国特色社会主义理论体系研究中心教授）