坚持以人民为中心夯实就业之基

我国是人口大国，劳动力数量巨大，这是宝贵的资源。同时，解决好就业问题，又面临着巨大的压力。新中国成立70年来，党中央、国务院始终把就业工作摆在经济社会发展的突出位置，就业总量不断扩大，就业结构持续优化，就业质量逐步提高，就业体制和就业政策不断完善，对稳定经济社会全局和改善人民生活发挥了重大积极作用。70年就业成就的取得，是党带领人民干出来的。与就业相关的发展和改革措施不断出台，谱写了一曲具有中国特色、时代精神的就业赞歌。这对于我们进一步推动高质量发展，实施就业优先战略和积极就业政策，实现更加充分和更高质量就业，具有十分重要的启示意义。

坚持以人民为中心，始终把就业摆在突出位置

中国共产党人的初心和使命，是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。因此，一切工作都要以人民为中心，满足人民对美好生活的需要。就业是美好生活的重要组成部分，是美好生活的基础，因此，党和政府一直把就业摆在经济社会发展的突出位置。

新中国成立之初，百废待兴，在人员安置、劳动就业方面面临着严峻的局面。中央人民政府始终把安置失业人员问题作为新中国成立初期的一件大事来抓，并采取救济和安置失业人员的办法，以期有步骤地解决这个问题。1954年通过的新中国第一部宪法明确规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利。国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇，以保证公民享受这种权利。”改革开放后，经济建设成为了党和国家的中心工作，但促进就业、改善人民生活，始终是经济建设的出发点和落脚点。

进入新世纪特别是党的十八大以来，就业被摆在了经济和社会发展的优先位置。《中华人民共和国就业促进法》明确规定，国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大就业，并要求“县级以上人民政府把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划”。为此，我国已先后出台了两个就业促进规划，即《促进就业规划（2011—2015年）》和《“十三五”促进就业规划》。党的十九大报告提出，就业是最大的民生，要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分的就业。近年来，针对复杂严峻的外部环境和国内经济面临的下行压力，党中央提出了“六稳”方针，其中“稳就业”是摆在第一位的。

坚持以发展为第一要务，促进经济发展与扩大就业良性互动

经济增长与促进就业之间并不存在必然的关系，但总的来说，经济增长是就业增加的前提，没有经济增长，就业的根基就不牢靠。因此，不管在什么情况下，我国都能坚持经济建设的主战场地位，不断将经济蛋糕做大，夯实就业的根基。

新中国成立之初，可谓一穷二白。通过实行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的基本经济政策，国民经济迅速得到恢复，就业问题也得到了比较好的解决。改革开放后，经济增长虽然有波动，但整体而言实现了持续高速增长，经济结构不断优化，而且实施了扩大就业的发展战略，扩大就业与经济发展保持了比较好的协同。

党的十八大以来，经济进入新常态，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。我国继续推进经济发展与扩大就业的良性互动，在高质量发展中创造更多高质量就业机会。一是在巩固公有制经济主体地位的同时，不断发展非公有制经济。改革开放40多年来，非公有制经济从小到大、从弱到强，不断发展壮大，贡献了50%以上的税收，60%以上的国内总产值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，是扩大就业和稳定就业的重要力量。二是在积极推进城镇化的同时，实施乡村振兴战略。劳动力不断流向城市是大势所趋，但美丽、富饶、宜居乡村的建设，是新时代中国特色社会主义事业的重要组成部分，将极大地促进城乡两个劳动力市场的均衡发展，有效地化解城镇就业压力。三是在促进区域协调发展的同时，打造多个经济集聚中心。从改革开放之初的经济特区和沿海开放城市，到后来的中部崛起、西部大开发和东北振兴，再到现在的京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化战略，都在不断发挥中心城市和城市群在经济发展和促进就业中的作用。

四是在巩固做强传统动能的同时，不断培育新动能和经济新业态。当今世界正处在新一轮科技革命和产业革命孕育期，新技术、新产业、新业态不断发展，它们在为经济发展注入新动力的同时，为创业就业提供了新的空间。五是在深化改革的同时不断扩大开放。我国的经济社会发展得益于对外开放，经济增长和就业扩大得益于积极参与全球价值链。

坚持实事求是，在不同阶段实施不同的就业政策

我国在制定促进就业的政策时，坚持实事求是，一切从实际出发，有针对性地精准施策，效果显著。

在新中国成立之初，中央人民政府针对当时的失业情况，采取标本兼治的措施，一方面对国民党政府遗留下的公职人员和官僚资本企业的职工，采取全包下来政策，以减少新的失业；另一方面，通过“统一介绍就业与自行就业两相结合”的就业方针帮助失业者重新就业。如此，城镇登记失业率从1950年的21%迅速下降到了1957年的6%以下。在改革开放之初，随着大量知识青年返城，加上新增劳动力，城市的就业压力剧增。在解放思想、实事求是的大背景下，党中央提出了“三结合”的就业方针，即劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合。这在所有制结构上突破了原有就业政策的框架，也促成了改革开放后第一次创业浪潮的形成，有效地缓解了当时的就业压力。

进入新世纪以来，就业政策不断升级，内容不断丰富。针对国有企业改革导致的下岗职工再就业问题，我国采取了一系列措施，主要是加大国家财政对社会保障的支持力度，加强“三条保障线”。中共中央、国务院在2002年9月召开了全国再就业工作会议，并印发了《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，提出了积极就业政策的基本框架，希望通过职业培训、提供公共岗位、改善就业环境、支持劳动者自谋职业和自主创业、鼓励企业更多吸纳就业等，有效扩大就业。高校毕业生和农民工成为了就业的“经线”和“纬线”后，积极就业政策升级扩展为更加积极的就业政策，包括推进创新创业，拓展就业新空间；强化职业培训和就业服务等。在2018年中央经济工作会议上提出了就业优先政策，并在今年的两会上，就业优先政策被置顶为宏观政策，与财政政策、货币政策并列，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。目前，就业优先政策正逐渐落实，全面发力，就业形势稳中有进，整体可控。

坚持改革创新，努力实现劳动力市场灵活性与稳定性的平衡

作为配置劳动力资源的机制，劳动力市场应平衡好灵活性和稳定性的关系，过度灵活和过度稳定都不利于劳动力市场有效性的发挥。

劳动力市场灵活稳定性作为一种政策性战略，旨在促进劳动力市场和雇佣双方关系的灵活化，同时提高就业和收入的稳定性。严格说来，我国改革开放前并不存在真正意义上的劳动力市场，因为劳动力资源的配置是一种行政型配置，就业是统包统配，工资是统一制定，而且由于户籍、社会保障等制度，劳动力的流动性较弱。从70年代末期开始，劳动力市场领域进行了一系列改革，这种改革是市场取向的，是不断增加灵活性的过程。

劳动力市场灵活性的增加，一开始在城乡是各自进行的。农村由于家庭联产承包责任制的实施，大量剩余农村劳动力得到释放，乡镇企业不断兴起，大量劳动力进入乡镇企业工作，市场在农村劳动力的配置方面不断发挥作用。与此同时，城市“三结合”就业方针的实施，非公有制和集体所有制性质的微观市场主体不断涌现，市场在城市劳动力配置中的作用开始显现。国有企业的用工制度和工资制度的灵活性也不断增加。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次明确提出要“逐步建成劳动力市场”，后来出台的一系列改革措施，包括户籍制度改革、大学生就业制度改革、事业单位人事制度改革等，使就业的市场化程度越来越高。但劳动力毕竟不是一般的生产要素，过度灵活的劳动力市场可能会损害劳动者的合法权益。实际上，这一问题已经不同程度出现了，比如劳动报酬占比不断下降、工资拖欠、加班过度、保障不足等。这显然不利于提高劳动大众的获得感、幸福感、安全感，因此，进入新世纪特别是党的十八大以来，我国出台了诸多措施，以扭转部分地区、部分行业劳动力市场过度灵活的局面，更好地实现劳动力市场灵活性和稳定性的平衡，比如2007年通过了《劳动合同法》等“三法一条例”，2015年颁布了《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》等。

坚持教育优先发展，切实提高劳动者素质

劳动者素质是决定就业状况的重要因素，素质高者有更强的就业能力和就业岗位创造能力，同时，随着经济发展和产业结构转型升级，也需要有更多的高素质劳动者。实际上，我国在不同时期都将教育和培训列为重要议事日程，使劳动者素质不断提高，既促进了就业，又支撑了发展。

新中国成立之初，通过发展正规学校教育，举办“转业训练”“扫盲班”“夜校”等多种形式，劳动者的文化素质快速提高。改革开放后，教育领域的改革不断深化。40多年来，我国的教育事业大踏步前进，截至2018年，九年义务教育已经高质量普及，高中阶段教育毛入学率将近90%，高等教育毛入学率将近50%。据国家统计局初步测算，2018年就业人员与1982年相比，大专及以上受教育程度人员占比由0.9%上升到20.1%，高中受教育程度人员占比由10.5%提高到18.0%，初中受教育程度人员占比由26.0%提高到43.2%，小学及以下受教育程度人员占比由62.6%下降到18.7%。

除各级各类正规学校教育之外，为更好地适应劳动力市场的变化，国家还采取各种措施大力发展职业教育和培训事业，将职业教育和技能培训作为预防失业、稳定就业和促进再就业的重要举措。比如今年的《政府工作报告》就提出要实施职业技能提升行动，从失业保险基金结余中拿出1000亿元，用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。职业教育和培训不仅提升了劳动者的专业技能，也增强了劳动者的职业精神和工匠精神。

坚持底线思维，对就业困难人群给予特殊关注

任何社会、任何时候，总有一些人群由于各种原因，就业比较困难。如何帮助他们更好地就业，坚守就业底线，是维护社会大局稳定和全面建成小康社会的需要。

回顾过去70年，在不同阶段，就业困难人群所指可能并不一样。在改革开放初期，返城知青属于就业困难人员，后来随着改革的深化，国有企业下岗职工成为了就业困难人员。再后来，“4050”人员（40岁以上女性、50岁以上男性）、失地农民、零就业家庭中的劳动年龄人员、连续失业一年以上的长期失业人员、化解过剩产能的企业职工等，都曾是程度不等的就业困难人群。对于这些群体，我们坚持底线思维和社会政策要托底的基本要求，有针对性地制定了相关政策和措施，使他们比较好地实现就业或再就业，始终保持了较高的就业水平。

我国政府历来重视残疾人就业与创业，不仅从法律层面保障残疾人就业权利的实现，在公共政策方面也推出了各种支持和促进残疾人就业与创业的政策。新中国成立以来，我国残疾人就业经历了福利企业的发展，按比例就业的逐步推进，辅助性就业、公益性岗位就业的兴起，个体就业、灵活就业的蓬勃发展和支持性就业的积极探索，形成了丰富多样的残疾人就业形式，极大地促进了残疾人就业，帮助残疾人脱贫增收。截至2018年，城乡持证残疾人就业人数达到了948万人。

作为一个人口大国，在现代化进程当中，就业始终是一个巨大的压力，不过，解决就业问题的智慧已经存在于积累起来的经验之中。总之，新中国成立70年来的就业之路成就令人鼓舞，经验弥足珍贵。

【作者系中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副主任】