加强金融基础设施的统筹监管

加强金融基础设施的统筹监管

中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过《统筹监管金融基础设施工作方案》,指出金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障,是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。同时会议强调,要加强对重要金融基础设施的统筹监管,统一监管标准,健全准入管理,优化设施布局,健全治理结构,推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

按照2012年国际组织发布的《金融市场基础设施原则》,金融基础设施指“参与机构(包括系统运行机构)之间的多边系统,用于支付、证券、衍生品或其他金融交易的清算、结算或记录支付”。就金融基础设施的统筹监管而言,完善法律法规体系、搭建监管框架尤为重要。

推出金融基础设施的专门立法

我国目前尚缺专门针对金融基础设施的统筹性立法,而美国2010年出台了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》第三章《支付、清算和结算监管法案》,欧盟在2012年发布了《欧洲市场基础设施监管规则》、2016年发布了《中央对手方恢复与处置监管规则》。欠缺基础性立法,会导致规则位阶的层级不高,从域内方面来说易形成低层次规则之间彼此冲突,难以适用;从域外方面来说无论是从《金融市场基础设施原则》等重要国际金融监管标准的要求规定,以及欧盟、美国对中国本土的合格金融基础设施“认证”等门槛准入判断标准,都是重要的评判依据。因此,应尽快推动金融市场基础设施法,从规则的根本层次上确保符合基本的法治要求。

明确金融基础设施的监管机构

我国目前金融监管框架,已然形成以国务院金融稳定发展委员会为核心协调机构,中国人民银行、中国银行保险监督委员会、中国证监会等部门依职责监管,其他相关部门参与的框架体系。我国金融基础设施的监管,主要由中国人民银行和中国证监会为主导的监管部门承担,当然也不局限于这两个部门。虽然正如2018年国际货币基金组织发布的《中华人民共和国金融部门评估计划:金融市场基础设施的系统性监管——技术备忘录》报告对中国人民银行和中国证监会负责监管具体的金融基础设施运营机构,已有明确。但是从中国人民银行自身负责的宏观审慎监管和金融稳定的职责角度上,中国人民银行还应当实施《中国人民银行法》第1条中“建立完善中央银行宏观调控体系,维护金融稳定”的规定,以及第4条“维护支付、清算系统的正常运行”的职责。同时必要的情形下,中国人民银行作为中央银行为问题金融基础设施,特别是系统重要性机构提供流动性的支持。另外金融稳定发展委员会作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,在识别系统重要性金融机构将发挥重要作用。2018年11月27日中国人民银行、中国银行保险监督委员会、中国证券监督管理委员会联合发布的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》之中明确了“国务院金融稳定发展委员会认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构”也被纳入“系统重要性金融机构”行列。因此针对金融稳定发展委员会的监管作用的完善需要进一步落实,尤其是针对金融基础设施的系统重要性方面的监管。

构建金融基础设施的规则体系

形成针对金融基础设施的多层次、逻辑性的规则体系,从基本法律、行政法规、部门规章、规范性效力文件、自律规则等层面上,形成逻辑严密和适用清楚的规则体系。一是基本法律规定基本性的、重要性的事项,由全国人大及其常委会颁布。而全国人大及其常委会的基本法律,能够协调不同法律之间对相关问题的规定,包括《合同法》《行政诉讼法》《企业破产法》等。二是该领域的金融行政法规由国务院颁发。对于需要协调中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证监会等部门的权力职责所指的重要问题,需要进行此类规则调整。三是各部委颁布的相关金融行政规章。针对金融基础设施主要由中国人民银行、中国证监会等机构监管以及发布相关部门规章。四是部委发布的规章以外的规范文件。该规范文件数量多、较繁杂,所指具体业务或事件或政策应对,在具体采用时要严格纳入上位法的约束。五是金融基础设施的自律规则,以及行业规范和标准。同一类型金融基础设施机构之间加强交流,避免遇到同一问题的认知和说法不同。此处需要注意的是,随着金融科技的发展,我国在一些互联网金融基础设施方面已经有了很多市场化的探索和尝试,并在一定程度上达到了全球竞争力,例如互联网支付、跨境结算等方面,应重复考虑市场发展的新需求和新变化,据此构建政府监管与企业自律相结合的监管规则体系,积极推动其成为国际通行的行业标准或规范。

理清各部门的监管权限和职责

在针对金融基础设施的监管之中,各相应的监管部门需要理清其“条块”监管职责,这是制度能够最终落地执行的基础,同时也要承担相应的义务。具体而言,监管部门必须纳入问责机制,以及就其监管行为接受隶属机关、相关上级机关以及专门问责机关的行政问责。我国的金融监管权力职责体系,应根据所做出行政行为的行政机关的职责向人大或人大常委会、国务院、相关金融监管部门等进行汇报、报批、核准等,如果发生问题,则应当承担相应的问责责任。

责任编辑:刘宇同校对:刘佳星最后修改:
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