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李晓安:深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 坚定不移推进国家治理体系和治理能力现代化(2)

三、准确把握国家治理内涵及治理要求

国家治理是国家能力的体现。现代国家能力是指国家运用基础能力所能取得的社会配合程度。国家的汲取能力、渗透能力与协商能力体现出的是现代国家发展的基础能力。国家能力发生变化。过去国家多以领土扩张或民族统合为目标,专制能力的强弱决定了国家的强弱;当今国家多以经济成长或社会发展为施政目标,在追求这类目标的实践中,国家以专制能力操作政策的社会成本过高。因此,在评判现代国家能力的强弱时,标准不再是国家专制能力对社会的宰制效果,而是国家运用基础能力所能取得的社会的配合程度。

基础能力分三种形式:第一种是汲取能力,即国家从社会汲取所需资源的能力;第二种是渗透能力,即国家政策运作时政策意志与效果向民间社会穿透与传递的能力;第三种是协商能力,即国家与重要经济团体协调合作的能力。

国家治理体系和治理能力也主要从这三大方向上体现出来。国家的汲取能力、渗透能力、协商能力需要国家治理观念转变、价值转变、制度转变、方法转变,我们要从专业性、科学性、前瞻性、合作性、可评估性等方面提高国家治理水平。

(一)国家的汲取能力及其治理方式的转变与要求

国家的汲取能力是国家对资源的掌控能力,与一国财政特别是税收及基础设施建设具有相关性,财政收入是最能反映国家能力的指标。国家财政能力涉及私人财富的转移及向社会公众提供公共产品;也涉及社会成员的共同利益和一部分人的特殊利益。大多数国家通过法律手段规定国家的汲取能力的“合法性”。

过去,国家多以领土扩张或民族统合为目标,专制能力的强弱决定了国家的强弱;在1840年至1949年的大部分岁月里,中国的贫困和劣政已经达到了不可救药的地步。随着1911年清王朝的覆亡和中华民国的诞生,人们心中曾燃起一丝希望之光,但是很快像电光石火,燃起的希望随着相继而来的国内分裂和外来干预而屡遭破灭。国家的命运、民族的命运成为先行者思考与探索的方向。

中国共产党领导的革命改变了这一切。“把国家事务提升到人民事务,把政治国家确定为普遍事务,即真正的国家”。这真正的国家即是人民的国家,人民的利益即是国家的利益,人的发展是国家发展的力量源泉。因此,我们在评判现代国家能力的强弱时,标准不再是国家专制能力对社会的宰制效果,而是国家运用基础能力所能取得的社会配合程度。国家能力是国家通过有效的制度供给和公共政策有序治理社会,促进社会经济持续发展的能力。

国家的汲取能力的改变需要国家治理能力的提高。汲取能力主要体现为国家财政收入,其主要来源于国家税收。目前,我国正处于从非税收国家向税收国家转型时期,国家的汲取能力的强弱取决于征纳双方的关系,建立友好型的税收征纳关系是国家治理体系和治理能力现代化的目标之一。友好型的税收征纳关系所要改变的是理顺征纳双方主体法律地位,即:过去是不平等的法律地位,税收征纳的特点是强制性、无偿性、固定性;现今按照公法之债的理论,双方主体法律地位平等,征纳双方的特点是民主性、法定性和对价性。同时,还要注重纳税人权利保护,将《中华人民共和国立法法》第8条规定的“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”这一税收法定原则,确立为公民财产权保护相关事项的首位原则。这也是在国家治理体系和治理能力现代化建设中必须处理好的一个关键问题。

(二)国家的渗透能力及其治理方式的要求

全能意义的国家并不意味着国家能力的提高。现代国家必须提供必要的制度供给和秩序治理,使国家的法令和政策渗透到民间并顺利地贯彻执行。现代国家渗透能力,即:国家政策运作时,政策意志与效果向民间社会穿透与传递的能力,要求国家政策在制定时要以人民群众整体利益为前提,同时强调对人民群众个体利益的关注,将个人的全面发展作为对民众整体利益提高的前提和基础。1995年3月,联合国社会发展问题世界首脑会议通过的《哥本哈根社会发展问题宣言》指出:“我们面临的挑战是建立一个以人民为中心的社会发展框架”,“人民为发展的中心,使我们的经济更有效地为人的需要服务”。美国社会学家英格尔斯在《人的现代化》中指出:“人的现代化是国家现代化不可缺少的因素”。“发展最终所要求的是人在素质方面的改变,这种改变是获得更大发展的先决条件和方式,同时也是发展过程自身的伟大目标”。

计划经济体制下,国家干预替代私人决策抑制了经济利益对个体积极性与创造性的激励作用,导致个人利益与集体利益、个人目标与国家战略目标相互冲突,丧失国家发展动力。社会主义市场经济下,现代国家的发展能够促进国家能力的增强,满足民众对公共物品的更多需求。同时,如何处理好国家发展与个人利益之间的关系,如何规范国家权力的边界以保证国家政策与个人利益的一致性,在国家政策向民间渗透的同时,既能取得良好的效果,又不侵犯到个人权利,这是新时代国家发展与国家治理面临的重大问题之一。例如,我国国家公园立法、自然保护区立法。党的十九大报告提出:“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。党的十九届四中全会提出,坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国。要实行最严格的生态环境保护制度,全面建立资源高效利用制度,健全生态保护和修复制度,严明生态环境保护责任制度。

长期以来,我国施行的是自然资源“条块化”管理。这种管理模式可以发挥部门专业性强、行政执行力强、集中力量办大事等优点。以资源类别管理为基础、以政府规划和计划管理为主要手段的资源管理制度,在新中国成立后起到了快速恢复国民经济的作用,以及改革开放后在保障大规模城市化、工业化等方面发挥了重大的历史作用。但随着社会的发展,资源分散化管理模式下出现的资源管理碎片化、资源生态价值和社会价值发挥不足、资源市场化配置程度不高等问题,严重影响了市场化配置资源的效率以及自然资源综合效益的发挥。

2018年3月,依据中共中央《深化党和国家机构改革方案》,国务院组建自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题。自然资源开发利用和保护监管体系的建立、国土空间规划体系的建立与监督实施标志着我国自然资源治理由分散走向统一,逐步形成新的自然资源治理体系。

自然保护地建设需有法可依。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,这是对加强生态文明制度建设的一项顶层设计,在自然保护地发展史上具有划时代的里程碑意义。《指导意见》明确要求,完善法律法规体系,加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设,加大法律法规立改废释工作力度,推动制定出台自然保护地法。以法治思维与法治方法协调自然保护地体系建设过程中各种复杂矛盾与多元利益冲突,探索自然保护地体系建设发展的新思路、新途径、新模式,对于新时代国家发展与国家治理尤为重要。

自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。自然保护地体系建设是一项艰巨性、系统性、社会性的生态建设事业。目前,我国自然保护地面临土地权属不清的问题,严重制约了自然保护地的管理。要解决自然保护地复杂的权属问题,就应当将保护地的土地所有权、使用权、监管权进行分置,形成分权而治的管理体制。自然保护地居民的生存权、土地使用权、财产权、文化权利、社会权利和政治权利等虽然会因自然保护地的建立受到不同程度的影响,但二者并不是不可调和的。保护并不意味着完全禁止居民对当地自然资源的使用,而是要根据一定的原则予以限制。比如,在不损害保护地生态资源的情况下,发展绿色经济,从事相关的旅游经营活动。同时,也相应地保证居民得到当地自然资源开发利用的利益。政策的渗透能力在于很好地沟通,在于对百姓权利的维护。如何依法确权、生态为民、科学利用、有序解决历史遗留问题,创新自然资源使用机制,等等,这些对国家治理能力和治理水平都提出了更高要求。

(三)国家的协商能力及其治理方式的要求

除了国家的汲取能力、渗透能力之外,现代国家能力的另一个重要表现是国家的协商能力,即国家与重要经济团体交流、协调与合作的能力。强国家与社会的关系是合作,弱国家与社会的关系是强制和镇压。强国家通过运用国家能力,在市民社会中发展出制度化的互动管道,有效引导社会运作,规范社会团体行为,促使整个社会发展朝国家政策规划的目标前进。

增强和提高国家的协商能力是社会主义市场经济条件下对国家能力的要求。成熟的社会主义市场经济,要求国家、政府的定位是服务于市场主体的需求,要求国家的社会发展目标、重要经济决策应该取得社会重要经济团体的认可与支持,要求社会非政府组织地位得到增强,要求社会不同经济主体具有同等的法律地位,国家保障其经济能力的增长,有力推进“政治性权力”向“社会性权力”转变。现代国家的一个重要标志是国家与社会之间的关系发生根本性变革。国家能力的发展与人人的发展紧密联系,这里所指的人人,既包括不同的经济组织、利益团体、也包括不同的个人,马克思在《黑格尔法哲学批判》导言中提出:“人是人的最高本质”“人的根本就是人本身”。马克思、恩格斯关注新型无产阶级国家与劳动者个体之间的关系,指出无产阶级只有解放全人类才能最后解放自己,“在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。2004年3月,中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二次会议对宪法的重要修订,则是将“人民”发展为“人人”的“人本法律观”的重要体现。

“人本法律观,就是以实现人的全面发展为目标,以尊重和保障人的合法权利为尺度,实现法律服务于整个社会和全体人民的理论体系”。“人是法律的本源”“人是法律的依归”“人是法律的主体”“人是法律的目的”,把“尊重人格,合乎人性,保障人权”贯彻到法治的全过程,为民主和法治提供理论支撑和制度设计,为公平正义提供价值判断和实现形式,为安定有序的社会秩序提供法律保障,为社会主义和谐社会的建构创造全方位的实现平台,成为现代国家协商能力提高的重要制度基础。

治理的概念是将政府、市场、社会三者放在相对平等的地位,通过多主体间的博弈与合作达到治理目标。“治理就是在没有强权力的情况下,各相关行动者克服分歧、达成共识,以实现某一共同目标,统治是依靠正式权力,而治理则依赖基于共同目标的协商与共识”。“传统依赖于自上而下层级体制的统治方式已经过时,而现实中通过网络方式的治理越来越多,这是一种新的治理方式”。由此可见,治理改变了政府传统的“统治方式”和管理思维,政府不再垄断公共权力,而是充当“掌舵”的角色,市场和社会的活力得到释放。

协商与合作主要体现在以下三方面:

1.政府之间的合作。主要表现在处理好中央政府和地方政府的关系,以及事权、财权的分权治理。

2.政府与企业关系。主要表现在改善营商环境,以及政府如何跟上企业的创新步伐。

3.政府与科研院所关系。主要表现在智库建设、政府购买服务,以及提升科技创新能力,促进科技成果转化。

责任编辑:吴自强校对:赵苇最后修改:
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