【2020-02】加强城市综合治理 推动构建基本没有“城市病”的地区

[中图分类号]D616[文献标识码]A[文章编号]0529-1445（2020）02-0061-04

建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京城市新版总规批复以来，北京城市发展以疏解非首都功能为根本遵循，以治理大城市病为突破口，以改革发展为手段，标本兼治，综合施策，将全面提高治理水平，构建超大城市治理体系，作为新时期首都城市发展的重要任务。北京经济技术开发区自成立以来坚持规划引领，通过规划的科学编制、高效实施和精细化管理，初步构建了基本没有“城市病”的地区。

北京经济技术开发区基本没有“城市病”的主要特征①

公共设施规划实施率较高并与用地投放时序基本同步。经济技术开发区的市政设施、公共服务设施建设与人口增长、城市建设基本匹配。公共设施建设与用地投放时序基本同步，大部分指标较中心城区有较大提升。公共供水占有率100%，高于中心城区90%的平均水平；公共服务设施人均供给水平与中心城区基本持平，人均体育、文化、医疗设施面积略低于中心城区，基础教育设施千人用地面积约为中心城区的1.5倍。

内部道路基本畅通。经济技术开发区在坚持“小街区、密路网”规划理念的同时，统筹同步推进主次干路与支路的建设，形成了主、次、支层次清晰、结构合理的路网体系。目前，经济技术开发区的支路规划实现率与主次干路基本同步，在提升路网微循环能力方面发挥了重要作用，确保了经济技术开发区内城市干道高峰时段基本畅通。

生态环境良好。经济技术开发区在城市规划建设中预留了大尺度绿色空间，人均公园绿地约27平方米，约为中心城区建成区的2倍；积极推进海绵城市建设，着力提升区域环境品质，建成区超过30%的面积实现了70%降雨就地消纳；着力建设绿色城区，在全市率先要求企业“三废”处理与项目设计同步进行、同步完成、同步运行，并积极打造“无废城市”，实现区内污染负增长。

资源能源供应保障能力强。经济技术开发区资源能源利用效率较高，万元GDP耗能0.13吨标准煤，为全市平均水平的1/2；用水效益好，用水结构合理，万元GDP用水量约3.66立方米，达到国际先进水平，为中心城区的43%；再生水在总用水量（不含河湖补水）中的比例占24%，为全市最高。能源保障能力强，供电可靠率达到99.9963%，高于同期全市供电可靠性。

北京经济技术开发区实现基本没有“城市病”的主要做法

在规划编制方面坚持提前谋划，科学编制。经济技术开发区的高品质发展得益于先进的城市运营服务理念，以服务企业为导向，不惜代价打造高品质城市空间。从1992版经济技术开发区总体规划起，就明确按照卫星城的定位，建设“适合首都特点的高新技术为主，配套协调、生活方便、环境优美的现代化工业区”，奠定了产城融合的规划本底。坚持产业新城的功能定位，秉持“低密度、低强度、小街区、密路网”的先进规划理念，确定了低于中心城区建成区的规划人口密度和建设强度，以及较高标准的规划路网密度等。

在设施配套方面坚持适当超前，预留弹性。与国际接轨的设计理念和适度超前的规划指标体系为产城融合预留了发展空间。经济技术开发区按照人口1.5倍的规模规划交通基础设施，提前预留了独立占地的城市公共停车场、公交场站等设施用地；停车规划采用了较高的配建标准，现有停车泊位共11.03万个，需求约11.36万个，实现了供需总量基本平衡。按照相对较高的标准规划公共服务设施，如教育设施按中心城区1.2倍标准规划配建，为未来发展预留余地。

在生态环境方面注重留蓝增绿，控制城市密度。经济技术开发区始终坚持尊重自然、保护生态的发展理念，在产业发展和城市建设用地需求紧张的情况下，率先推进海绵城市建设，做好留蓝增绿，建设南海子公园、通明湖湿地公园（共近10平方公里），将蓄滞洪功能与绿色空间建设相结合，积极应对洪涝风险，提前完成2020年海绵城市建设要求；持之以恒营造城市森林，做好道路附属绿地建设，精心打造小微绿地。蓝绿交织的大尺度开敞空间与中小尺度精品绿地有机融合，实现了城市低密度发展。

在规划实施方面坚持规划引领，一张蓝图绘到底。利用后发优势，以经济技术开发区管委会作为单一实施主体严格按照规划统筹同步推进路网建设，主、次、支路同步实施，区别于中心城区支路实施主要由项目主体代建的模式，确保了支路建设与主次干路基本同步，避免了微循环不畅问题。按照先地下再地上的时序，以“九通一平”标准先行拉开城市框架和搭建基础设施的“四梁八柱”，避免了基础设施支撑能力不足问题。在市政、交通设施建设中严格落实规划，无论是选址还是建设标准，均基本做到规划实施不走样。统筹推进各项基础设施建设，坚决推动道路与各类入地管线同步实施。

在扩区发展过程中采取组团滚动发展新模式。逐步形成了核心区、路东区、河西区、路南区四个组团，组团内以2—3平方公里为单元建设“园中园”，形成产业发展和城市建设的有机细胞。在城市建设上不铺摊子，干完一茬再干一茬；在建设时序上注重做好留白；在管理上实现资金、建设双聚焦，有效地保证了资源要素的有序、高质、高效投放。

在城市检验评估过程中注重科学性有效性。近年来，经济技术开发区持续开展年度规划实施评估、存量用地检查、交通流量调查、经营性产业园评估、产业用地效益台账管控、规划审批及监督管理统计分析等城市体检评估工作，为推动规划的科学编制和有效实施及时提供重要支撑。以交通流量调查为例，自1997年以来每年组织1至3次交通流量调查，至今已组织42次，对调查中发现的路网能力不足地区，通过临时建设区间路等方式及时补齐短板。

在规划管理方面始终坚持精细化管理。研究制定“以租代售、弹性出让”等政策，通过以流量换增量的方式，既有效提高了土地的使用效率，又切实避免城市摊大饼式发展。如通过研究不同行业产业生命周期，在全国率先规定工业用地出让年限一般不高于20年；积极探索租售结合的灵活土地出让方式，通过加快土地流转提升土地使用效率；建设专业性标准厂房，既推进了项目落地，又降低了项目的入区成本②。为提高有限土地资源的使用效率，做到以存量换增量，补齐城市设施短板，加大“腾笼换鸟”力度，累计盘活低效闲置项目20余个，占地总面积126公顷，推动新入区高精尖产业项目利用存量空间资源落地发展。如利用北人印刷机闲置厂房聚焦打造亦庄机器人创新示范区；利用原诺基亚项目厂房引进北汽新能源科技创新中心，打造“中国蓝谷”等。

在项目准入上坚持要质量舍数量，严控项目引入。经济技术开发区在项目引入上始终坚持绿色发展理念，借助首都区位优势和经济技术开发区政策优势，严守项目门槛，重点引入高产值、低水耗、低能耗、低劳动密集型的产业。近年来，积极应对智慧产业发展趋势，重点引入高智能化、低劳动密集型企业，以奔驰等为代表的“无人工厂”，2平方公里建设用地内就业人数仅约8000人。目前，经济技术开发区企业岗均用地面积79平方米，已接近国外先进产业园区水平。

在住房建设上坚持需求牵引，多层次保障。积极创新职住平衡模式，稳步推进多种形式租赁住房建设，以企业为承租主体，实现职租比例的动态平衡。在产品供给方面，按照“技术工人有保障、中端人才有支持、高端人才有市场”的原则，针对不同企业及人才需求，鼓励企业建设倒班宿舍共56.8万平方米，建设单身蓝领公寓、单身白领公寓、人才公租房、自住型商品房、定向销售商品房、专业园区配套租赁房等多层次住房1.6万套，62%的产业人口共16万人居住问题在区内得到解决。2019年交通出行调查结果显示，与2015年相比，就业人口居住在经济技术开发区的比例提高了4.8%，越来越多的就业人员转向在经济技术开发区居住生活，职住比不断优化。

在解决潮汐交通拥堵问题上注重通行效率和安全性。积极结合产业新城通勤性交通潮汐出行特点，结合早晚高峰出行方向差异，在南北向干道荣华路西半幅主路设置潮汐车道，每天晚高峰时段将西侧主路最内侧一条机动车道改为由南向北出区方向潮汐车道，只允许小客车直行。在全国首次推出全自动化“拉链式”潮汐车道控制方式，进一步提高了潮汐车道的通行效率和安全性。

积极支持亦庄新城继续做好基本没有“城市病”的标杆

统筹解决好职住平衡问题，构建科学合理的住房保障体系。落实好《亦庄新城规划》确定的区域统筹职住均衡要求，进一步深入统筹研究就业、居住和相关配套问题，利用集体产业用地建设公共租赁住房，不断改善区域内职住平衡情况，实现规划确定的职住比例要求。针对不同层次需求及人才特征，按照单身蓝领公寓、单身白领公寓、人才公租房、公共租赁房、定向销售商品房、共有产权房、专业园区配套租赁房和普通商品房等类型，分层供给居住空间，建立“基本住房有保障、中端需求有支持、高端需求有市场”的住房体系。

加大产业转型升级力度，有序推动低效存量用地盘活利用。经济技术开发区地均产出约237亿元/平方公里，虽然在国内开发区中处于领先地位，但是与新加坡裕廊等国际领先园区还存在一定差距。经济技术开发区外园区地均工业产值较低，如通州区光机电一体化基地地均工业产值仅约30亿元/平方公里，个别乡镇工业区地均产值仅10亿元/平方公里。同时，亦庄新城规划范围内仅剩余约6平方公里（其中经济技术开发区内约2平方公里）增量空间。下一步，需在充分利用经济技术开发区推动存量低效用地盘活利用相关政策的基础上，以国有低效存量产业用地更新和集体产业用地整治改造为重点，积极释放存量空间，促进产业转型升级；加强存量更新用地用途管制，优先用于发展高精尖项目和增建公共绿地、加密路网，补齐基础设施短板，提高城市建设品质。

提高公共服务水平，营造高品质生活空间。通过产业服务、人才服务和市民服务三个维度，构建面向产业、人才和市民三位一体的特色公共服务体系。结合人口年轻化、高知化的特点，紧扣科技创新，规划建设具有亦庄新城特点的生活型公共服务设施，打造令人向往的品质生活新高地。聚焦高端科技人才需求，坚持国际水准配建国际人才社区，打造国际化活力社群。进一步做好服务产业发展设施配套工作，规划创新走廊和创新家园，为建设具有全球影响力的创新型产业集群营造高品质工作与生活环境。

进一步提高城市风貌特色，保持建设低密度。继续坚持疏密有致的原则，保持低密度、密路网、小街区和良好的绿化景观、公共空间环境，实现高品质、高标准建设。在空间布局上，坚持集约、减量发展，强化人口规模、建设规模“双控”，严守人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”。在生态建设上，精心营造城市森林、滨水空间，增补小微绿地，用蓝绿空间控制城市密度。在更新改造中，严控增量，增加公共开敞空间，精细化营造充满创新活力的城市空间。在城市重要地区、重要节点，开展建筑“第五立面”设计引导和管控，合理利用屋顶空间，营造空中花园，形成多层次绿地，在高密度地区创造低密度感受。

做好交通流量调查和需求管理，建设便捷智慧的交通体系。运用好经济技术开发区交通流量调查和需求管理经验，以公共交通优先和发展绿色交通为导向，建设由铁路、轨道、有轨电车及公交网组成的公共交通体系，到2035年实现轨道交通站点覆盖率达到70%以上的规划目标。通过四横四纵的网络化公路体系实现与周边地区的互联互通；结合更新改造加密路网，远期实现路网密度达到8—10公里/平方公里的规划目标。全面推进交通与城市功能融合，通过优化路口交通组织方式、更换智能信号机、增加行人过街设施和指路标志、整治停车秩序等措施改善步行和自行车出行条件，引导居民绿色出行。

创新健全协作机制，推动《亦庄新城规划》高标准实施。按照市委、市政府有关要求，以《北京经济技术开发区条例》修订为契机，强化经济技术开发区工委、管委会对亦庄新城规划建设管理的主体责任，以产业引入和运营管理、开发成本分摊和财税分享、基础设施建设、社会管理等为重点，进一步创新和健全规划区域统筹实施协作机制，推动《亦庄新城规划》高标准实施，让亦庄新城继续当好基本没有“城市病”的标杆。

①该部分经济技术开发区相关数据来源：《亦庄新城规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》。

②北京经济技术开发区：《北京经济技术开发区加强工业用地管理提高土地节约集约利用水平的实施意见》，2014年7月。

[参考文献]

[1]中国共产党北京市委员会，北京市人民政府《.北京城市总体规划（2016年-2035年）》，北京：中国建筑出版传媒有限公司，2019.

[2]《亦庄新城规划（国土空间规划）（2017年-2035年）》

[3]李金龙，李江棋.以新发展理念破解“大城市病”[J].前线，2019（6）.