【2020-02】公职人员离职后行为限制制度的问题与建议

[中图分类号]D922.11[文献标识码]A[文章编号]0529-1445（2020）02-0039-03

近年来，公职人员离职的现象逐渐增多，引起了一定的社会讨论。公职人员的“剩余权力”或者说影响力在离职后仍然存在，如果出现不当行为，就可能影响人民对政府的信任度。讨论公职人员离职后行为限制问题非常必要。

公职人员离职后行为限制制度的主要依据

现实依据。改革开放以来，我国经历了三次规模较大的公务员“下海”的浪潮，分别是20世纪80年代中后期保留编制的经商行为，90年代“停薪留职”式的辞职潮流，以及近年来不断涌现的辞去公职现象。其中很多辞职现象引起了社会关注，这些离职行为引起了社会的热议，也引起了社会舆论对于公职人员离职行为是否应该加以限制的讨论。从社会和学界的关注点看，对于公职人员离职后行为限制的主要担忧在于，一是可能的“洗钱”行为，二是延时的权钱交易行为，通过离职形式隐蔽地收受贿赂，三是为企事业单位谋取不当的竞争优势和利益。

理论依据。与公职人员行为限制有关的理论，主要有三种，分别是克减理论、无赖假定理论和权力寻租理论。克减理论的核心是公共利益具有显著的普遍性与共享性特征，需要对权利或权力加以必要的限定，才能平衡整体利益。也就是要防止“绝对的权力导致绝对的腐败”①。只有通过法律对权力施加克减，才能使权力为法治服务，而不是法治为权力服务。依据克减理论，公职人员有容忍的义务。无赖假定理论的核心观点是，在政治制度的构建过程当中，将每一个成员都假定为唯利是图的无赖之徒。②在设计制度时，假设一个人的所有行为都是为了个人利益，没有其他目的。③《公务员法》对公务员的种种规范限制都可以视为这种构想的体现。权力寻租理论是指权力用户将所拥有的权力作为私有财产有偿转让。它的实质是改变权力使用权的性质、方向和范围，使权力使用权能够覆盖掉权力所有权。基于权力寻租的理论基础，我国刑法规定了一系列针对公职人员职权的犯罪类型。

公职人员离职后行为限制制度存在的主要问题

我国公职人员离职后行为限制的规定主要集中在《公务员法》《监察法》中，中组部等四部门联合印发的《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》也对公务员辞去公职的程序和后果进行了规定。这些法律法规形成了总体性的制度框架，但其中存在一些问题。

监管主体权责不明确。从《公务员法》的规范内容来看，对于离职公职人员违反从业限制的，分别有两个部门行使对应的责令改正权力与责令清退、罚款等权力，即“原所在机关的同级公务员主管部门”有权对违反从业限制的离职公职人员行使责令改正的权力，“县级以上工商行政管理部门”有权进行相应的责令清退与罚款行为。但对于谁行使主要的监管责任，并没有明确的规范。《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》系对这一规定的重申。从《检察官法》与《法官法》的规定来看，对于监管主体的规定只字未提。新颁布的《监察法》对离职后的公职人员仍然没有明确的监察表述。从实践看，也很难见到规定的主管部门行使职责的具体案例。

监管程序缺乏可操作性。在公职人员离职行为限制方面，英国、新加坡等国家都形成了一整套从宏观设计到具体操作的系统性法律规范，而我国目前无论是《公务员法》《监察官法》《法官法》等法律，还是其他非法律文件，都没有对监管程序作出明确的规定，都缺乏明确的时间表、监管纪律等一系列程序事项的规定。限制方面也仅对任职进行了限制，对于利用内部信息获取利益等行为并没有作出规定。《公务员法》规定的离任审计制度在离职公职人员监管方面缺乏可操作性。结合我国《审计法》的实际运行情况来看，审计工作主要针对领导干部进行，对于一般公职人员的离任审计处于空白状态。对离职公职人员是否进行审查，进行何种审查等关键问题，并没有操作规范。

公职人员离职后行为限制制度体系不健全。缺乏道德考评体系。尽管目前我国对于公职人员的廉政道德建设不断取得成效，但是在制度层面依然缺乏廉政道德考评体系的建设。我国公职人员的廉政道德考评内容比较模糊，考评内容局限于私德，对于领导干部的考评尚不完善，对于一般公职人员的考评面临着更大的挑战。从党内法规来看，《中国共产党廉洁自律准则》原则上对领导干部廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家作了简单规定，但在实践中仍然难以操作与考量。

缺乏预防性条款。预防性条款是作为防止利益冲突制度的组成部分而存在的。防止利益冲突制度作为一个一般性的制度，是公职人员离职后行为限制制度的上位规范。我国并没有专门的防止利益冲突法，而是散见于一系列的法律法规当中。从现有的规范内容来看，公职人员离职后行为限制条款主要为禁止性条款与惩戒性条款，缺乏预防性条款。

缺乏利益禁止制度。禁止制度的落脚点在于禁止利益的实际接触，根本上就是以身份禁止为核心。《公务员法》已经明确规定了公职人员的交流与回避制度。然而，对于离职公职人员的身份禁止并没有相关的规定。

缺乏退出补偿机制。我国公职人员退出机制尚不健全，影响到了人才的流动，也为公职人员的离职带来了不小隐患，最突出的问题就是离职公职人员救济的局限性。根据《公务员法》的规定，法律赋予了公职人员申请复核、申诉与控告的权利，但是并未赋予其诉讼权利。

缺乏财产申报公示制度。财产申报公示制度不仅对在职公务人员具有约束作用，同时也会对离职公职人员形成限制作用。我国财产申报公示制度，仅包括了部分在职公职人员，而对离职公职人员并没有具体规定。

完善我国公职人员离职后行为限制的对策建议

健全法律制度和党规党纪。目前，对公职人员离职后行为的限制散见在《公务员法》《法官法》《检察官法》等法律和各种党规党纪之中，有必要形成系统性的法律规范和党纪规范，尽可能覆盖关键风险领域，确保整个离职规范体系有效而无遗漏。对不同层次、不同群体的公职人员，针对不同的行为采取不同的限制方式，确保监管的有效性和全覆盖，并加强预防性条款、利益禁止制度、退出补偿机制、财产申报制度等设计。

明确监管机构和程序。当前公职人员离职后行为限制之所以有较大的空白，一个重要原因是没有明确的责任部门和监管机构。有必要通过进一步完善《公务员法》或制定单行法律法规，多制定较为详细的附属性配套法律，对监管机构和程序进行进一步的细化规定，将监管落到具体的人员和环节。借鉴日本、法国等做法，探索建立离职公职人员审查的专门机构，加强事前监管。

依照职级不同施加相应行为限制。针对所有职级公职人员的离职后行为进行基本规定，并在此基础上依照公职人员职级的不同，结合工作内容与工作性质等要素进行特殊规定。对领导类公职人员，即掌握更多社会资源和领导权力的公职人员，可借鉴一些国家和地区公职人员离职后行为限制的先进经验，进行更加严格的监管，从离职审查、限制时间、限制行为等方面体现监管差异。

加大惩治力度。制定再多的规范，如果不能有效地执行，并进行切实的惩治，规定也就毫无意义。尤其是对于离职公职人员，原单位已经无法采用降职降级等一般性的处分，在触犯刑法的行为之外，有必要针对具体的行为设置大额罚金、缴纳违约金等可操作性强的处罚。对于违规录用公职人员的企事业单位，也应进行限制参与政府项目、禁止从业等更有力处罚。

进一步推动公开监督。参考规范领导干部配偶子女经商办企业有关规定和禁业目录，建立公职人员离职后行为和禁业目录，作为规范的重要依据。建立定期公示制度，对公职人员离职情况进行适当公示，使社会公众能够参与到监督之中。

[英]阿克顿：《自由与权力》,侯健等译,商务印书馆2001年版,第342页。

②[英]休谟：《休谟政治文论选》，商务印书馆1993年版，第27页。

③祁一平：《国家治理现代化与腐败治理》，中国发展出版社2016年版，156—157页。

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[4]祁一平.国家治理现代化与腐败治理[M].北京：中国发展出版社，2016.

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（作者简介：张炎波，中国社会科学院研究生院博士研究生）