【2020-03】突发事件应对要有法治思维

[中图分类号]D920.1；R184[文献标识码]A[文章编号]0529-1445（2020）03-0082-04

突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。新型冠状病毒肺炎疫情对人民生命健康安全构成重大威胁，是典型的重大突发事件。2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话强调，要在党中央集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。突发事件应对离不开法治思维，需要依法防控、依法治理。和日常工作的法治思维相比，突发事件应对的法治思维具有特殊的内涵和形式。

全面法治思维

全面法治思维要求突发事件应对要具有大局意识和全局观，从立法、执法、司法、守法和监督的各个环节发力，决策的制定、实施和事后评估，严格依法依程序在法治轨道上有序推进。

法治意义上大局意识和全局观要求突发事件应对全国一盘棋，形成集中化应急管理的权力运行模式。2003年抗击非典之后，我国建立起了以《中华人民共和国突发事件应对法》为统领的应急管理体制，形成了统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集中管理体制。2008年5月18日，国务院成立汶川地震“抗震救灾总指挥部”，下设9个工作组，统一领导和指挥抗震救灾工作。面对新冠肺炎疫情防控，国家层面成立了中央应对疫情工作领导小组和国务院应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，统一领导，统一指挥，分类指导各地疫情防控。2020年2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，习近平总书记在听取中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组和有关部门关于疫情防控工作情况的汇报时特别强调，“各地区各部门必须增强大局意识和全局观念，坚决服从中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的指挥。”2月10日，习近平在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作时再次强调，“要加强疫情防控工作的统一指挥”。事在四方、要在中央，中央集中统一领导能够更有效率地调配社会资源、调动各方主体的积极性。各级政府和政府各部门在应急指挥机构领导和指挥下，团结一心，众志成城，形成突发事件应对的磅礴之力，充分发挥了我们的制度优势和治理效能。

全面法治思维要求法治要素始终贯穿于突发事件的事前、事中和事后各阶段、各方面。也就是说，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各阶段、各方面活动都要运用法治思维和法治方式。从肇始于武汉的新冠肺炎疫情发生发展看，在疫情预防和应急准备阶段，关于疫情信息的及时、客观、真实报送报告、对新冠肺炎人传人的认识、突发事件监测制度落实等方面，还需要严格按照《中华人民共和国突发事件应对法》的相关要求予以制度机制完善。在新冠肺炎疫情防控过程中，按照中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的部署，各地依法有序制定和落实防控方案，调动社会各方力量攻坚克难，运用法治方式统筹推进各项防控工作，取得了较好的社会效果。

全面法治思维要求从立法、执法、司法、守法和监督各环节持续发力，不断完善我国的突发事件应对法律制度。突发事件应对首先是严格执法司法，所有公民和社会各界要全面尊法守法，遵规守纪，严以律己。我国的突发事件应对法律制度包括《中华人民共和国突发事件应对法》和规范性文件《国家突发公共事件总体应急预案》。就2020年新冠肺炎疫情应对而言，还包括《中华人民共和国传染病防治法》、行政法规《突发公共卫生事件应急条例》和规范性文件《国家突发公共卫生事件应急预案》。这些法律法规和规范性文件，与各地自己制定的地方性法规和规范性文件一起，共同搭建起了我国的突发事件应对法律制度框架。新冠肺炎疫情应对既是对我国全面依法治国能力的一次大考，也是对我国建立的突发事件应对体制机制的一次检验。我们要以问题为导向，不断完善突发事件应对各环节、各方面的法律制度机制，建立起系统完备、科学规范、运行有效的突发事件应对法律体系，不断提高依法治国、依法执政和依法行政的能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

严格法治思维

法律的生命力在于实施。严格法治思维要求执法司法要严格按照法律规定明辨是非曲直，严格落实法律责任，让法律成为刚性的约束和不可触碰的高压线。在一定意义上，突发事件应对就如带兵打仗，如果有令不行有禁不止，突发事件应对法律制度就无法得到及时有效的落实，人民的生命健康安全、财产安全就可能遭受重大损失。

严格法治思维要求所有公职人员要依法依程序严格履职，有权必有责，违法必追究，权责要统一。公职人员要以严肃认真的态度、严密的组织纪律性和严格的法治方式履行职责，如果公职人员做不到以上“三严”，就要被党纪国法问责追责。习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时指出，“对作风漂浮、敷衍塞责、推诿扯皮的，要严肃问责”。在突发事件应对时期，对突发事件应急指挥机构决策部署贯彻落实不力，不服从统一指挥和调度、不履行或怠于履行职责、失职渎职的公职人员，要依照《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国监察法》《公职人员政务处分暂行规定》等法律法规追究法律责任，情节严重构成犯罪的，要追究刑事责任。

严格法治思维要求执法司法机关对于突发事件应对过程中的各种违法犯罪行为要果断处置，为突发事件应对和社会稳定提供坚实的法治保障。对哄抬物价、制售假冒伪劣商品的行为严格执法司法；对违反“场所和道路封锁、身份证件查验、公共场所内活动限制”等应急措施的违法行为进行严格执法司法；对蓄意编造、散布和传播谣言的不法行为进行严格执法司法。为此，2020年2月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，对于严厉打击疫情防控期间的违法犯罪行为提供了重要的执法司法政策依据。我们经常听到突发事件应对时期的执法司法要“从严从快”，值得注意的是，这里所说的“从严从快”并非没有边界、没有限度的越严越好、越快越好，而是指行政机关和司法机关要在自由裁量权范围内从“严”、在法定期限内从“快”。所以说，严格执法司法并不是要突破法律底线、不顾法律程序，而是仍然要依法依程序执法司法。

严格法治思维还要求在突发事件应对期间，党政机关、企事业单位、社会组织和全体公民都要更加自觉地履行特殊时期的法律义务，更加自觉地维护法律的权威和尊严。突发事件应对期间，原本由道德规范调整的一些社会关系也被纳入法律领域调整，由法律的强制力进行强规范和硬约束，这在一定意义上提高了对守法主体的底线要求，限制了守法主体的权利和自由度。在执法司法原则上，平时强调执法司法要“情理法”兼顾，突发事件应对时期可能更加突出强调“法”的强制作用。因此，在这一特殊时期，守法主体不能因为法律的“从严”而心生怨气，令不行、禁不止，应当更加自觉地严格遵守法律规定，维护社会稳定，为突发事件应对提供良好的法治环境和社会氛围。

权利限度思维

我国宪法规定“国家尊重和保障人权”。突发事件应对时期的权利思维突出表现为“保障人民群众的生命健康安全”这个最重要的权利，这就意味着公民、法人和非法人组织的其他权利会受到来自法律和政策的更多的限制和约束，这就是突发事件应对时期的权利限度思维，也被法学界称为“权利限制思维”或者“权利克减思维”。

“权利位阶”是一个法学理论，指的是众多权利有一个效力上的高低、强弱之分和先后顺序，“权利位阶规则指以直接规定不同权利之间的效力优先顺序为内容的法律规则，依权利位阶规则获得的权利优位是绝对的、确定的。”在这个意义上，生命健康权的效力高于财产权、隐私权、言论自由权等权利。所以，当“人民群众的生命健康权”受到突发事件严重威胁时，国家就会采取非常措施来重点保障生命健康权，这些措施中就包括限制公民、法人和非法人组织的行动自由权、财产权和生产经营自主权等效力位阶低于“生命健康权”的权利。

突发事件应对时期的权利一般需要法律法规或者政府规章进行限定，特殊情况下也可以由立法机构授权政府制定公告、通告等规范性文件的形式进行限定。居（村）民委员会可以在自治权范围内采取措施限制本区域居（村）民的权利，但这些自治性的限制措施不能与法律法规和政府规章相冲突。

数据开放思维

信息是加工整理的数据，数据是信息的原始材料。以计算机普及和互联网运用为分水岭，之前为小数据时代，之后为大数据时代。信息公开是小数据时代的法律制度产物，主要目的是为了满足民众的知情权、增加政府透明度；数据开放则是大数据时代的法律制度要求，除了满足民众知情权和增加政府透明度之外，还有充分发挥数据的资源优势、提升政府治理能力的作用。大数据时代的信息公开和数据开放分工不同、职能相异，两种法律制度各司其职、并行不悖。

基于对2003年抗击非典初期“信息渠道不畅通、信息统计不准确、反应不快和应急准备不足”的认识，国务院于2007年5月4日发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（2019年4月3日修订），初步建立起了“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的信息公开法律制度，为2008年的汶川大地震救灾的信息公开提供了基本的法律遵循。针对新冠肺炎疫情防控，2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话指出：“要依法做好疫情报告和发布工作，按照法定内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。”2月10日，在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作时，习近平再次强调，“要及时发布权威信息，公开透明回应群众关切”。在中央应对疫情工作领导小组和国务院联防联控机制领导下，各省自治区直辖市政府及相关部门做到了及时、有效、高密度地发布疫情信息，还利用新闻发布会、记者专访、民众问答等形式及时回应社会关切，基本实现了信息公开的法治目的。

不仅如此，北京、天津、广东、四川等多地还逐步发布了“新发病例患者活动过的小区和场所的行动轨迹”相关数据，发布病毒感染路径、疫情防控措施、抗病毒药物研究最新进展、疫情防控法律知识等更多数据信息。数据开放不仅有利于提升突发事件应对期间民众的科普知识与理性判断能力，有利于在与谣言和虚假信息争夺信息载体和数据空间中占据有利位置，还有利于增强民众与政府的交流与互信、提振全社会共克时艰的信心和决心。

对于突发事件应对来说，数据开放思维是具有技术性、前瞻性和法治性的思维方式，是实现国家治理体系和治理能力现代化的一种重要的思维方式。2015年8月31日，国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》提出，“将大数据作为提升政府治理能力的重要手段，通过高效采集、有效整合、深化应用政府数据和社会数据，提升政府决策和风险防范水平，提高社会治理的精准性和有效性。”突发事件应对的宏观统筹和决策安排，需要采集、存储和分析大量数据，需要有更多的数据研究机构和数据分析公司加入其中，需要鼓励和动员更多的社会力量参与进来。“要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。”形成社会治理合力，才能从根本上提高突发事件应对的效率性、科学性和精准度，而这一切的前提就是《促进大数据发展行动纲要》提出的“大力推动政府部门数据共享”和“稳步推动公共数据资源开放”。

新冠肺炎疫情防控阻击战展示了数据开放思维的作用，也必将推动我们进一步完善数据开放的标准和规范，建立起能够与大数据时代同频共振的法律制度，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。

[参考文献]

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社，2019.

[2]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

[3]胡建淼.法治思维[M].北京：国家行政学院出版社，2016.

（作者简介：吕廷君，中共北京市委党校、北京行政学院教务处处长，教授）