精准扶贫政策的“外部性”

外部性提供了一个全面认识和评价公共政策的概念和工具，深化了对政府行为以及政策效果的认识，有助于完善政策结构、优化政策设计、加强政策协作，从而对政策效果作出更全面的评价。

精准扶贫政策间外部性：同域政策间的冲突或协同

政策间外部性是指同域政策间的冲突或协同，产生正向协同效应的称为正外部性，产生负向冲突效应的称为负外部性。精准扶贫政策间外部性主要是指扶贫领域内各种政策之间的相互影响，在现实中经常表现为政策顶层设计与实际执行效果的协同或冲突。

精准扶贫政策密切干群关系，驻村工作队创新基层治理机制，易地扶贫搬迁推进城镇化进程，生态补偿扶贫保护绿水青山……这些政策措施不仅改善了贫困地区农民的生产条件以及生活状况，而且带来了正向协同效应，属于典型的精准扶贫政策间正外部性。特别是干群关系改善，是基层扶贫干部反映最多、感触最深的精准扶贫政策正向协同效应。在实施农业税以及计划生育时期，村两委主要通过管控手段推进农村各项公共事务，形成乡村治理的“强制管控模式”。2006年农村税费改革，全面取消了农业税，税改前占乡村干部日常工作较大比重，并且导致干群矛盾的税费征收工作不复存在。此后，基层政府主要致力于改善农村基层治理水平，促进农村社会和谐发展，形成了乡村治理的“管理服务模式”。自习近平总书记提出“精准扶贫”这一概念以来，我国对扶贫的实施主体、实施方式以及成效考核评估进行了严格的制度设计，以“建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平”为主要职责的第一书记，实现了对党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村的全覆盖；以“打造一支不走的工作队”为目标，加强了对贫困村驻村工作队的选派管理工作。精准扶贫政策实践下的干群互动、党建提升和扶贫考核，无形中密切了干群关系，改善了工作作风，使得新时代的乡村治理呈现出“互动治理模式”。

当然，我们也必须要注意政策间负外部性，即在政策执行中引起的内部冲突或消极影响。比如，由于地方政府不断提高医疗保障标准而形成的“锦标赛”局面，不仅使贫困户陷入过度医疗，也让地方政府倍感财政压力；个别地方形式主义和官僚主义作祟，擅自对扶贫标准加码，不仅影响扶贫干部的身心健康，而且影响扶贫工作的质量和效率。

精准扶贫政策跨域外部性：某一领域的公共政策对其他领域的影响

政策跨域外部性是指某一领域的公共政策对其他领域产生的外部影响。精准扶贫政策在实现扶贫减贫目标的同时，也对经济、社会、环境等领域产生影响，尤其是在基础设施、公共服务、义务教育、医疗保障以及劳动力培训等方面的投资，会对整个社会产生巨大的正向外部效应。伴随着精准扶贫政策的实施，其跨域正外部性效应不断显现：基础设施建设加快了区域经济发展；贫困户收入增加推动了消费增长；教育投入和技能培训加强阻断了贫困的代际传递，等等。

需要引起注意的是精准扶贫政策跨域负外部性。脱贫攻坚、生态保护以及防范重大金融风险是当前我国的重大战略，然而其在实施过程中仍存在一些问题。比如，环保政策可能会提升扶贫政策的成本、金融扶贫可能会带来金融风险等。有些基层干部反映，由于环保督查严格，使得修路建房所需的建材价格大涨，预算费用不足以完成建设目标。

精准扶贫政策利益分配外部性：对相关利益群体的影响

政策利益分配外部性即由公共政策制定和实施所导致的对相关利益群体的外部性。精准扶贫政策利益分配正外部性不仅表现在物质财富分配为贫困户带来的获得感和公平感，还表现在利益再分配带来的移风易俗、乡风文明、邻里和睦、素质提升等。

习近平总书记在2017年中央农村工作会议上强调，“不能做超越发展阶段的事，那样贫困农民就可能陷入‘福利陷阱’，对非贫困人口就会造成‘悬崖效应’，不仅难以做到，而且还会留下后遗症”。精准扶贫中的“悬崖效应”主要是指因贫困户和非贫困户待遇差距较大造成的巨大心理落差。比如，人居环境改善政策非建档立卡户不能享受，公共服务和集体经济相关政策对非贫困村的支持力度较弱，等等，导致不平衡问题日益突出。非贫困户因享受政策差距较大，对脱贫工作的满意度较低，使得干群关系不和谐。

此外，“福利陷阱”也需要重视。一些地区的基本医疗报销比例较高，使得地方财政难以持续。比如，除了代缴城乡居民基本医疗保险、大病保险外，还自选标准过高的补充医疗保险，大大加重了地方的财政负担。一方面，“福利陷阱”容易降低贫困户自缴城乡居民基本医疗保险的意识；另一方面，政策取消后会出现脱贫户返贫风险。

利益分配负外部性还体现在扶贫政策对传统风俗习惯的影响。比如，为享受扶贫政策而出现的分户现象，破坏了乡村“养儿防老”的传统伦理。成年子女与老人分户，致使老人单独户口，当地政府只能将老人纳入低保赡养；老人被纳为建档立卡贫困户，子女比较富裕但却不承担赡养义务，等等。

高质量完成脱贫攻坚目标任务需要改善精准扶贫政策的顶层设计，拓宽精准扶贫政策的分析领域，提高精准扶贫政策的执行成效

精准扶贫政策经过不断的自我完善和优化调整，已经克服了很多政策设计瑕疵，避免了不少政策执行冲突。但由于我国贫困地区的资源禀赋、基础设施、公共服务、产业基础、文化水平、风俗习惯等千差万别，政策执行中难免会遇到各种各样的问题。因此，正确认识精准扶贫政策的外部性，有助于理性看待各种冲突和问题，改善精准扶贫政策的顶层设计，拓宽精准扶贫政策的分析领域，提高精准扶贫政策的执行成效，从而助力脱贫攻坚重大胜利的实现。

首先，正确认识政策外部性有助于改善精准扶贫政策的顶层设计。精准扶贫政策是自上而下全面铺开的，在政策实施过程中进行不断完善和发展，特别是2016年启动建档立卡动态管理以来，贫困户的识别和退出已经日趋完善，但在指标控制、因地施策等方面还有提升空间。因此，正确认识政策外部性能够改善精准扶贫政策的顶层设计，减少政策执行中的地方政府压力和群众意见。其次，正确认识政策外部性有助于拓宽精准扶贫政策的分析领域。作为理解公共政策设计质量和执行效果的概念和工具，外部性视角能够拓宽精准扶贫政策的分析领域。最后，正确认识政策外部性有助于提升精准扶贫政策的执行成效。我们不能回避精准扶贫政策执行中存在的问题，而是需要正确面对、系统思考、全面破解，特别是要着手研究后扶贫时代的相关政策，减少精准扶贫政策执行阻力，提升精准扶贫政策的执行效果。

（作者：章文光 北京师范大学政府管理学院院长、教授、博导）