长三角一体化发展的新机遇与新挑战

【中图分类号】F127    【文献标识码】A

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲中明确指出，将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。2019年5月，中共中央政治局会议审议了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。2020年8月，习近平总书记强调，“实施长三角一体化发展战略要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展”。这充分表明，在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自宣布、亲自推动下，长三角一体化发展确立了新目标，明晰了新定位，开启了新征程，更要结出新成果。

站在新时代新起点的长三角区域为何如此重要

在我国经济社会发展进入新发展阶段之后，推动实施长三角一体化发展国家战略，对于长三角区域、长江经济带乃至全国区域经济发展格局都具有非常重要的现实意义和十分深远的战略意义。

首先，长三角区域具有特殊地位。如果翻开全国的经济地理版图，只要拿出三个区域经济发展的主要数据作一下比较，就足以说明长三角区域的重要地位。到2019年，苏浙皖沪三省一市区域面积约占全国土地面积的3.74%，常住人口约占全国人口总量的16.22%，而创造的国内生产总值接近了全国的四分之一。于是，推动实施好长三角一体化发展国家战略，对于长三角区域、长江经济带乃至全国经济社会发展，其重要意义不言而喻。

其次，长三角区域处于特殊区位。从历史、现实、未来发展角度来看，我国一直存在着两条最为重要、最为核心、最具有带动作用的经济发展带，分别是长江经济带和沿海经济带，似乎是“无巧不成书”，长三角区域正好处在这两条结构紧密的“T”字型经济带的交汇点上，这个区位确实非常特殊。因此，推动实施好长三角一体化发展国家战略，就能够产生“牵一发而动全身”的效应，长三角区域发展好了，对这两条经济带的引领和带动作用能够得到更好的彰显。

再次，长三角区域具备特殊功能。如今，各个国家都在着力提升国际竞争力。如果换一个视角，国际竞争力说到底是各个国家城市群之间的竞争，抑或是城市群发展水平体现了一个国家的国际竞争力。纵观美国东北部大西洋沿岸、北美五大湖、日本太平洋沿岸、英国伦敦—利物浦、欧洲西北部等五大“世界级城市群”，不仅都对本区域乃至本国经济社会发展起到了重大的推动作用，而且又都地处全球主要的发达国家。回头看我国，长三角区域早已被公认为全球第六大世界级城市群，如果一体化发展国家战略实施好了，不仅能够代表我国更好地参与国际竞争，而且有助于提高我国的全球竞争能力。

最后，长三角区域拥有特殊基础。长三角区域有一系列的优势，比如，高度集聚的各类经济和社会要素、高度密集的城市和产业群落、领先推动的制度和科技创新以及走在全国前列的营商环境和人居环境等，使得长三角区域成为我国区域一体化发展起步最早、基础最好、程度最高的地区。同时，人们也普遍认为，无论是经济总量规模、经济增长质量，还是经济发展潜质、经济发展前景，长三角区域都是被普遍看好的我国首位经济核心区，当然，长三角区域也是我国率先融入全球经济发展的重要区域。

党的十八大之前，长三角一体化发展的历史进程

第一阶段，20世纪80年代前中期，以民间自发推动为主要特征。在这一时期，农村改革不仅释放了农业生产力，也释放了农村劳动力，再加上城市改革之后使得主要集中于城市的生产力要素开始向农村配置，长三角区域全面兴起了农村工业化浪潮。昔日，“离土不离乡”的乡缜企业迅猛崛起，增速远快于城市工业，开启了具有中国特色农村工业化模式。与此相契合，长三角区域内的大城市尤其上海被称之为“星期天工程师”的科技人员，再加上一大批退休技术工人，为区域内广大乡缜企业提供了信息、生产、技术、管理、市场等方面的支持和服务。随着这股民间自发的生产要素流动，长三角区域各地经济技术合作内涵逐渐扩展，形式更加灵活多样。

第二阶段，20世纪80年代中后期至90年代初，以企业联合推动为主要特征。在这一时期，长三角区域城市改革和农村改革的“双重效应”逐渐叠加，城市工商业与农村工业化出现互相融合发展势头。尤其是大城市国有工业企业以建立零部件配套体系、原辅料生产基地、产品定牌加工和经济联营等方式，大举向区域内中小城镇和乡村进行利益导向的工业扩散，而国有商业企业也开展了一系列的、多样化的横向经济合作，并且建立了大量的各类城乡联营企业。这一轮的区域经济合作，当时被称为“横向经济联合”，并且在长三角区域各地以及城乡之间初步形成了以垂直分工为特征的双边分工协作体系。

第三阶段，20世纪90年代中后期，以市场与政府双向推动为主要特征。自邓小平同志南方讲话，尤其是我国确立了社会主义市场经济体制之后，市场配置资源功能扩大、经济体制转型、产业结构调整、企业改革推进以及大规模引进外资，使得长三角一体化发展显现了新变化，以市场和政府双向推动为特点的经济技术合作得到了更广泛的拓展。在长三角区域内，合作方式、合作领域、合作机制以及要素流动等方面出现了一些新气象。但是，在区域经济规模、产业规模、人口规模进一步扩大以及城市化进程进一步加快的前提下，长三角区域由于行政区划分割导致的各自为政倾向、城市功能错位不足导致的分工不明显、产业结构特色不够导致一定程度的过度竞争等，使得地方保护主义等问题开始显露出来。

第四阶段，进入新世纪之后至党的十八大之前，以合作与竞争双重推动为主要特征。21世纪以来，长三角区域整体上呈现出了持续迅猛发展的态势，经济总量、城市功能、基础设施、产业体系、企业发展等不断取得了新进步，与此同时，长三角一体化发展也呈现出了合作与竞争并存的态势。从合作看，长三角区域各地方政府逐渐地认识到，加强彼此之间的合作，不仅有利于自身发展，也有利于区域整体发展。有了这种共识，长三角一体化有了新的扩展，在政府层面、产业层面、企业层面以及经济社会发展的各个领域，都先后开展了多形式、多途径、多层面的联动发展。从竞争看，除了市场对资源进行有效配置之外，各地、各级政府在资源配置过程中也充当了重要角色，使得整个区域内部竞争超过了以往任何时期的程度。

长三角区域高质量一体化发展已经迈入崭新时期

在把长三角一体化发展上升为国家战略之后，长三角一体化发展开始进入全面破解盘局状态，以制度构建和体制机制一体化为主要特征的长三角区域高质量一体化蓬勃发展。

其一，生态保护一体化，是长三角区域高质量一体化发展的重要标志。充分依托整个长三角区域经济结构调整、产业能级提升以及城市功能互补，联手进行环境整治和生态保护，通过区域内各城市发展规划的综合协调，重点加强以水资源为中心的环境保护，使多数城市的大气和水的质量达到甚至超过国家规定的环境质量标准，实现区域内生产、生活、生态平衡和谐，推动了可持续发展。例如，长三角区域生态环境保护开始实行联防联治，跨部门、跨区域的协调机制正在不断完善，尤其是长三角生态绿色一体化发展示范区已经初步建立起了生态环境标准统一、监测统一、执法统一的“三统一”制度。

其二，基础设施一体化，是长三角区域高质量一体化发展的重要桥梁。通过统筹规划与协调建设，逐步形成国际、区际、区内、城市各层次配套的综合交通体系与信息网络，全力推进了交通体系的综合化、网络化、多样化、便捷化、公交化。例如，2013年10月，上海轨道交通11号线延伸到江苏省昆山市花桥站，成为中国第一条开通运营的跨省地铁线路；2018年，三省一市签订框架协议，合力打通首批17条省际“断头路”，这17条“断头路”已全部开工，到2020年10月，其中3条已通车；截至2021年1月，长三角已累计开通省际毗邻公交线路61条。因此，依托交通网络长三角区域“同城效应”日益显现。

其三，市场建设一体化，是长三角区域高质量一体化发展的重要基础。在市场经济条件下，市场对社会经济资源的优化配置起着直接的推动作用。没有一体化的市场，就不可能实现社会经济资源的最优化配置，也不可能实现区域经济发展的一体化。2019年1月3日，苏浙皖沪三省一市在上海签署长三角地区市场体系一体化建设合作备忘录，以期逐步实现统一市场规则、统一信用治理、统一市场监管，激发市场主体活力，增强整个区域的发展动力。接下来，长三角区域还应充分发挥区域内各个城市的特色和优势，进一步建设形成区域化市场网络体系，尤其是建立与完善金融、信息、人才、技术、产权等要素大市场。

其四，城市体系一体化，是长三角区域高质量一体化发展的重要依托。城市是区域发展的先导力量和重要阵地，不同等级、不同规模和不同功能的城市构成了区域内的城市体系，并呈现出一定的布局状态。各个城市之间，只有既存在着分工合作，又存在着功能互补，以及城市布局又是科学合理的条件下，区域一体化才能变成现实。因此，长三角区域要联手构建以中心城市为核心，由不同等级规模的城市所组成的城市区域体，形成高度发达的分工协作关系以及巨大的整体效益。要形成长三角区域一小时、二小时及三小时经济圈，以及长三角大都市圈的核心区、大都市区、大都市扩张区及大都市连绵带等圈层。同时，长三角区域城市体系与城市布局地构建，不仅应该形成大都市、中小城市、城镇等错落有致的框架体系，而且也应该对农村城镇化进程起到重大的推动作用。

其五，产业发展一体化，是长三角区域高质量一体化发展的重要基础。根据长三角各区域工业化发展的阶段和层次来选择各个城市的支柱产业和特色产业，推动不同规模、不同层次的城市之间形成产业分工和协作联系，形成具有区域竞争力的产业链供应链。目前，各个城市纷纷参与共建了一大批长三角区域产业合作区，有的城市设立了承接产业转移示范区，而园区合作共建以及从“单向飞地”到“双向飞地”已经成为重要范式；在一些重要发展领域和产业领域建立了一系列发展联盟。近年来，覆盖上海、嘉兴、杭州、金华、苏州、湖州、宣城、芜湖、合肥九大城市，面积约7.62万平方公里的G60科创走廊将扮演长三角高质量一体化发展的“引擎”角色，成为“中国制造”迈向“中国创造”的重要阵地。

其六，制度架构一体化，是长三角区域高质量一体化发展的重要保障。不同的制度构架与政策措施，不仅导致各地经济发展结果的差异性，而且直接影响着区域一体化的发展进程。同时，区域一体化的发展进程，又对区域制度构架与政策措施一体化起着重要的推动作用。目前，长三角地区主要领导座谈会、长三角合作与发展联席会议、长三角城市经济协调会、长三角市长联席会议等，形成了协商机制和协调体系，一系列制度合作和体制机制协调成果不断显现。例如，区域大气污染防治协作、跨省流域生态补偿实现制度化、税收协同执法、通关一体化、医保异地即时结算等政策难题相继破解。2019年5月22日，在长三角地区主要领导座谈会上，长三角“一网通办”正式开通，到2020年5月22日一年间已实现66项服务事项跨省通办，下半年再推30项。三省一市统一办事入口、统一申报界面、统一业务流程、统一办事体验，实现线上申报、受理、办理等深度对接，无感切换办理跨省业务。

长三角一体化如何突破“区划瓶颈”

历史经验充分表明，在区域一体化发展中，最难啃的“硬骨头”，实际上就是跨区域的制度体系、体制机制乃至政策措施的一体化。因此，创立长三角生态绿色一体化发展示范区不仅是一个好办法，而且能够发挥突破“区划瓶颈”的先锋和示范作用。

突破“区划瓶颈”，关键在于抓好“两头”：一是要把党的十八大、党的十九大明确的一系列改革任务，凡是涉及地方的改革事项，在一体化示范区内集中落地、率先突破、系统集成，使之成为长三角一体化发展乃至全国深化改革和扩大开放的“试验田”；二是要针对以往一体化发展中的一些焦点、难点、热点问题，特别是在涉及规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用八个方面进行深化改革，形成共同行为准则，成为长三角区域乃至全国各个区域一体化发展制度创新和政策突破的“样板间”。

应该看到，示范区已经率先展开了一系列的一体化制度创新，并且取得了一些创新成果。当然，示范区建设需要自身努力和苏浙沪两省一市大力支持之外，还需要得到国家层面的不断关心、支持和指导，更好地推动示范区的制度创新和项目建设，更好地强化示范区建设的示范引领作用。

第一，把示范区一批重大建设项目纳入到国家战略布局。按照《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《方案》）的要求，示范区建设要尽快彰显集聚度和显示度，更好地引领长三角一体化发展。因此，需要国家有关部门在《方案》实施中的政策实施、体制创新、项目审批等方面给予积极指导、支持、协调，尤其对一大批跨区域、跨流域的轨道交通、能源、科技、信息，以及生态环境综合治理等重大建设项目予以重点关注，帮助协调示范区完善各类项目的推进机制。

第二，把国家的一些重大科技项目布局在示范区。示范区“生态绿色”是一个显著特色，完全可以充分发挥环境优美、交通便利、制度创新的一系列优势，把示范区打造成为承载重大科技项目的重要载体。目前，华为上海研发基地已落户示范区内的青浦金泽，其他科技资源也在加快集聚。因此，国家把一些符合生态绿色发展要求的国家重大科技基础设施、国家实验室以及国内外大型企业的研发机构布局在示范区，承担国家重大科研任务，推动科技成果孵化转化。这样，不仅可以极化示范区的平台功能和效应，也可以与区域内张江、合肥两大国家综合科学中心彼此呼应，产生共振效应。

第三，把国家推动绿色发展的一些先行先试嵌入到示范区。根据《方案》，示范区一个重要使命是要将生态优势转化为经济社会发展优势。在这种背景下，国家可以支持示范区打造两个“重要基地”。一是国家推进生态绿色发展的新科技、新标准、新产业、新业态、新项目、新服务等，不妨可以放在示范区进行试验，把示范区建设成为推动全国绿色发展的示范基地；二是国家可以把自贸区扩大开放的一些政策延伸到示范区，或者积极创造条件把示范区直接纳入到自贸区试验，因为目前苏浙沪两省一市都已经有了自贸区，尤其要在扩大绿色服务贸易开放方面走在全国前列，把示范区建设成为推动全国绿色开放的创新基地。

第四，把法治保障作为示范区建设的有力支撑。应该清醒地认识到，示范区八个方面的制度创新，所涉及的事项全是改革的“深水区”和“硬骨头”，障碍不少，难度不小，因而更需要提供强有力的法治保障。当务之急，需要由全国人大或全国人大授权苏浙沪两省一市人大，加快制定出台《长三角生态绿色一体化发展示范区管理条例》，并且根据示范区建设实际需要因地调整相应的法律法规。当然，如果立法所需时间比较长，也可以由国务院先来制定出台这部管理条例。与此同时，全国人大可以结合示范区建设的推进情况和法治需求，进一步授权苏浙沪两省一市人大常委会开展跨区域的相关立法工作。

（作者为十三届全国人大代表，上海社会科学院原副院长、研究员、博导）