政府督查：打通政策落实“最后一公里”

今年2月起，《政府督查工作条例》（以下简称《条例》）开始施行，这是我国政府督查领域的第一部行政法规，是政府督查工作长期实践的系统总结，其施行标志着政府督查作为一项明确可操作的制度在全国范围内正式确立。政府督查是行政机关上级针对下级展开的监督、督促、检查等活动，是行政机关自我约束和自我监督的重要方式，旨在促进依法行政，提升行政效能，打通政策落实的“最后一公里”。

政府督查能够有力保障政策落实。作为行政监督的一种方式，督查具有多方面的制度功能，最根本的就在于督促上级政策决定的落实，这是其他监督方式所难取代的。“一分部署、九分落实。”政策从部署到落实是一个系统过程，在这个过程中督查可以提供全方位的保障。一是促进科学决策。通过督查，上级行政机关能够及时掌握下级工作状况，了解社情民意，全面获取所需要的各种信息，为科学决策做好准备。二是及时纠偏补正。政策执行过程中可能会因为一些主客观因素而偏离预期轨道，而通过督查，上级机关可以随时评估政策效果，及时发现问题，改进方式方法。三是提高执行效能。效率低下、选择执行、变相执行是横在政策落实“最后一公里”面前的巨大障碍。在督查的有力震慑下，能促使下级行政机关更加自觉落实决策，不断提高行政效能。这几个方面相辅相成，相互促进，共同保证贯通决策部署的“最先一公里”和政策落实的“最后一公里”。

政府督查要在法治轨道上开展。1997年国务院办公厅印发《关于加强督促检查工作联系的通知》，要求做好督查工作，加强督查工作联系，推动国务院重要工作部署贯彻落实。此后,相关国务院部门和地方政府开始探索建立督查制度，如人事部《人事工作督查暂行规定》、吉林省人民政府《关于加强督查工作的若干规定》等。2014年国务院印发《关于对稳增长促改革调结构惠民生政策措施落实情况开展全面督查的通知》，决定对中央决策部署和政策措施落实情况开展全面督查，这是首次全国范围内的大督查。此后每年国务院都组织一次大督查，至今一共进行了七次。通过大督查发现了经济社会发展、行政管理改革、民生保障和改善等方面的问题和政策落实情况，为统一的政府督查立法积累了经验。此次《条例》经过了多年立法筹备，系统总结政府督查工作的长期实践，广泛吸收相关立法经验，为督查划定规矩、厘清界限，全面推进督查职能、主体、权限、程序、责任法定化，为在法治轨道上开展督查工作提供了基本遵循。

《条例》重在解决督查存在的现实问题。《条例》为督查定规矩、划界限，聚焦当前我国政府督查实践中存在的现实问题。一是一定程度存在重复督查、多头督查的现象。针对同一督查对象，不同督查机构重复或者变换名目进行督查，频率过高。名目繁多的督查任务最终会传导到基层，可能加重基层负担。二是存在越权督查的现象。合理的督查应当是“代表而不代替，到位而不越位”，因为督查的重点在于发现问题，至于问题的解决则要靠有权机关根据督查结论作出决定。实践中存在个别自行扩大督查范围，干扰了督查对象的正常工作的现象。三是存在督查流于形式的现象。有的地方简单采取检查材料、听取汇报的方式进行督查，没有深入基层和广泛收取群众意见，还有的地方督查没有生成有效的督查结论，缺乏完善的追究机制，从而使督查的权威性打折扣。四是存在核查整改落实不到位的情况。有的地方督查结束提出整改意见后即告终止，对整改情况如何缺乏追踪，对落实不力、敷衍塞责、 推诿扯皮、整改不力的，问责和监督力度还不够。解决现实中存在的督查不规范问题，需要贯彻《条例》要求，控制督查频次，限定督查内容，遵守督查程序，从督查前的立项到督查后的整改核查严格依规进行，力戒形式主义、官僚主义，全面推进督查工作法治化。

建设以《条例》为中心的政府督查制度体系。体系化是一套制度成熟的标志。《条例》确立了政府督查制度的基本内容，但督查实践纷繁复杂，还需要在实践中进一步体系化。首先，清理同类规范。《条例》出台前，由于缺乏统一立法，许多地区和部门自行制定了督查规范。这些规范碎片化特点突出，在名称使用上也不统一，有“督查”“督察”“督促检查”等称谓。例如，部门规范性文件有《文物保护工程安全检查督察办法》《公路水运建设工程质量安全督查办法》等，地方规章和规范性文件有山西省《政务督促检查工作暂行规定》、北京市通州区《人民政府督促检查工作办法》等，党内法规有《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等。这些规定效力位阶不一，内容分散，有的还存在相互冲突的情况，给实践带来了困扰。相关部门应当对照《条例》梳理有关文件，修改与《条例》不一致的内容，废止不必要的规定。其次，及时制定细化规则。《条例》的许多规定比较原则，需要进一步细化。比如规定督查的类型有综合督查、专项督查、事件调查、日常督办、线索核查等，这几种督查类型的区别和适用情形需要加以明确，否则可能导致重复督查。此外，在政府督查同行政执法监督、备案审查、监察、巡视等其他监督的协调衔接上也需要制定具有可操作性的规范。最后，适时出台特别督查法规。根据《条例》，政府部门非经本级政府指定不得开展督查，除非有特别的法律法规加以授权。行政事务具有复杂性和专业性，不同行政领域对督查频次、强度和方式的要求是不同的。针对一些特殊行政领域，如土地行政、环境保护、文物保护等，有必要单独制定督查法规，从而省去繁琐的报批程序，更好适应业务特点，为政府督查提供更多制度资源。