新加坡人民行动党长期执政的奥秘

【中图分类号】D602    【文献标识码】A

新加坡人民行动党成立于1954年，自1959年成为执政党以来一直执政到现在，是世界上连续执政时间最长的政党之一。作为前英国殖民地，新加坡继承了英国威斯敏斯特议会民主制，并结合本地情况对政党、立法、行政、司法机构进行了一系列的本土化改革，形成了其独特的政治制度形态。

新加坡人民行动党的合法性和执政党地位的确立是其在每五年一次和反对党进行竞争的大选中取胜来实现的。学界将新加坡这种有选举但是一党长期执政的政体称之为“支配型政党政体”。然而和其他有或有过“支配型政党政体”形式的政党，如马来西亚巫统、中国台湾地区的国民党、墨西哥的革命制度党相比，新加坡执政党人民行动党并没有在长期执政后，丢掉自己的政权，而且在可预见的未来有可能会一直保持这样支配型地位，这其中的原因耐人寻味。了解和理解新加坡人民行动党在有竞争性选举的形式下仍能够长期执政的奥秘，对于全面深入理解民主和选举制度，对于加强和改进执政党建设，有重大的理论和实践意义。尽管新加坡跟中国的国情千差万别，新加坡执政党的经验和做法几乎没有借鉴的意义和价值，但是新加坡人民行动党过去的实践和未来面对的挑战，对于我们理解西式选举民主在亚洲的实践困境，理解全球化和西方自由民主思潮对东亚社会的冲击有相当的启发价值。

新加坡政党政治与人民行动党

1959年新加坡摆脱英国的殖民统治，取得自治地位，1965年独立成为单一制的国家。新加坡保留和继承了英国威斯敏斯特式的议会民主制，并结合国情进行了改良。新加坡每五年举行一次全国大选。新加坡国会采用单院制，现有93名民选议员，和多名官委和非选举议员（2020年大选）。新加坡现共有31个选区，其中14个单选区，17个集选区。单选区为每个选区产生1名议员的选区。集选区为每个选区产生4-6名议员的选区，其中至少有一名属少数族群的候选人。新加坡国会五年一任，可提前解散。大选须在国会解散后三个月内举行。新加坡年龄21岁或以上公民（选民）有权投票。投票是强制和秘密的。除执政党新加坡人民行动党以外，目前活跃的反对党有12个，包括由前新加坡国会议员人民行动党党员陈清木2019年成立的新反对党“新加坡前进党”。在新加坡，反对党和执政党的关系不是民主协商的关系，而是争夺政府控制和管理权的关系。自1959年执政以来，新加坡人民行动党一直在多党竞争中保持胜利。在1968年到1981年的历次选举中，新加坡人民行动党都取得了绝对胜利，囊获国会的所有议席。在1981年的补选中，反对党打破了这种垄断局面。在刚结束的2020年举行的大选中，人民行动党在国会93个民选议席中，取得了83个议席，另一反对党工人党取得了剩下的10个席位。人民行动党在国会中一直保持压倒性的优势。

与美国的民主党和共和党不同，新加坡的政党是列宁式政党，即政党有严格的选拔党员的标准，党员需要认同党的纲领，缴纳党费，参加党的活动，遵守党的纪律和章程。由于历史沿革的关系，新加坡的政党包括人民行动党在政府机关、企事业单位和社会组织中都不设党支部。政党的党支部都是设在社区的，党员在社区党支部开展活动和为政党服务。按照人民行动党的党章，17岁以上的新加坡公民入党，需要向党秘书长提交书面申请。人民行动党中央执行委员会（中执委）投票决定是否吸纳其入党。中央执行委员会可以拒绝任何入党申请，无需告诉原因，并且其决定是最后决定。人民行动党党员大会每两年举行一次，会议期由中委会决定。大会可以由中委会决定发起，或由超过10%的党员发起。

人民行动党采用的动员方式是社会动员而不是政治动员，即人民行动党尽管有青年和妇女组织，但是人民行动党并不以党内培养党员为主，而是以社会培养和选拔为主。人民行动党主动在社会上寻找和物色各行各业的成功人士来加入政党。尽管没有公开数据显示人民行动党的普通党员和党员干部的数量，根据新加坡学者Netina Tan 2014年的研究，1998年新加坡人民行动党的党员总数大约为15000人，党干大约只有1000人。由于新加坡本国公民人口的稳定性和人民行动党党员发展的稳定性，现在的数字和比例应该和当时相差不多。

人民行动党长期以来都是以实用主义和谋求国家生存作为自己的意识形态，将诚信、种族多元、绩优官僚制、自我依赖作为自己的价值观。其执政合法性主要是依靠自独立以来取得的傲人的经济绩效和给新加坡人民生活质量带来的巨大改善。

新加坡人民行动党长期执政的奥秘

对于有民主选举形式的单一政党支配型政体而言，一个政党如果想长期保持执政地位，最重要的就是建立一套控制和管理党内和政党间竞争关系的制度，以有效防止外部政党对执政党地位的冲击、执政党内部的分裂和政党领导人更替带来的不稳定性。历史上其他几个曾经长期执政单一政党支配型政体因为没有解决好这几个方面的挑战，丧失了政权，沦为在野党或不复存在。

新加坡人民行动党利用自己长期执政和在国会中压倒性优势，通过一系列法令和管理举措对反对党的发展进行限制和打压。由于新加坡独特的地缘和区域政治宗教环境，人民行动党出于国家安全、种族和宗教和谐的考虑，公开反对西式自由民主，对言论、结社和新闻出版等进行限制。人民行动党组阁的政府可以发起诽谤诉讼，通过法律途径打击政治异见分子。由于执政党通过政府对公众集会的限制、对媒体的柔性管控、对选举规则和选区划分的控制以及对反对党募款和各种政治活动的限制，反对党在平常很难开展活动和获得执政经验。通过对集选区制度的推行，赢者通吃的选举制度使得执政党在国会选举中拥有相当的优势。人民行动党发展出来的官委议员制度和非选举议员制度在事实上削弱了反对党对异议分子的吸纳和利益聚集，也让保守求稳的选民不需要使用选票支持反对党执政以获得国会中的不同声音。官委议员制度和非选举议员制度通过选择性地收编反对派，阻止反对者形成统一战线。

在政党内部，人民行动党也建立了一整套的制度化的社会精英招募和候选人选择的制度。精英招募的制度化是指通过一系列的手段和过程，人民行动党在党内培养和选拔精英。候选人选择是指在党内精英分子中选拔人员通过选举担任国会议员，并从中再进行选拔担任政府部长在内的高级政治官员。这一整套制度的确立就是为了保证党内精英的团结和领导人更替的有序进行。

1961年人民行动党内经历了一场大分裂。人民行动党的领导者认识到党员职业、经济阶层和教育背景组成的多样性和包容性以及党内民主对党内团结产生了伤害。李光耀等人随之对人民行动党进行了改组，将其从党员直接民主的制度形式改革成党干系统。改革以前，人民行动党的中央执行委员会（中执委）是党员普选的。改革之后只有政党核心精英党干才可以在两年一届的中执委选举中投票。党干在整体党员中的比例相当低，党员必须由资深党员推荐并经由内阁部长和国会议员组成的三次面试才有机会成为党干，拥有成为人民行动党中央执行委员会成员的可能性。

人民行动党中央执行委员会是党内最高政策制定机构。人民行动党的总书记是总理担任的，总理负责挑选党干，并最终决定谁可以在两年一届的党干大会上成为中央执行委员会的候选人。按照人民行动党的章程，中执委由18人组成，大多数成员都是政府的内阁部长。中执委提名8个人选，剩余的十人由党干大会提名。这样现任的中执委和党的总书记对于下一任中执委人选有非常大的控制权。这样一个系统使得政见高度一致的成员进入政党的内部决策圈，有不同意见的党员被排除在外。这18个中央执委会成员成为政党的核心领导层，以实现政党高层的团结和一致。

在国会议员、组阁部长和高级政务官员选拔上，人民行动党没有采用一般政党采取的招募、考核、晋升基层党员的垂直整合制度，而是采取了主动点将的精英整合制度，直接在公务员系统、军队和政联企业中物色人才，同时通过公共服务委员会的奖学金制度进行学术精英的招募。人民行动党通过政府将国家选派至海外著名大学学习的学霸直接招募进政府的领导序列。这些精英可以直接空降到选区，通过选举成为国会议员和部长。这个人才选拔的过程不是在政党内部普选的，而是经过了一个精心设计的由筛选、提名和任命三个步骤组成的系统。

在最关键的人民行动党总书记也是执政党总理的人选上，2004年第二任总理吴作栋执政期间也发展了一个三步走的总理选拔制度。首先所有内阁部长以共识为基础提名一个人担任总理。然后所有执政党国会议员召开大会表达看法。国会议员可以支持此人选，也可以提名其他人选。不管被提名的人选是谁，CEC的18个成员有最终决定权。为了保证领导权的顺利交接，新加坡的政治领导人并不会马上离开政治舞台，而是充当高级部长或资政，给新上任的领导学习前任经验的机会。

通过一系列的制度安排，在新加坡，选举不是政党更替的机会，反而能起到进行政党更新，进行政党整肃和阻止党内反对声音的作用。由于新加坡的国会议员和从中产生的政治领导人基本上是从公务员队伍、军队、法定机构甚至是商业机构中空降到选区参加选举，从而进入国会、组阁和成为包括部长和其他高级政治任命官员的，在此之前他们当中的很多人没有任何基层工作的经验，由于反对党的力量薄弱，除了添加新鲜血液以外，选举成为执政党用来招募、奖励忠实支持者和排除内部政见不合者的手段。这样的手段强化了政党内部精英的团结。此外，选举在新加坡还有其他的政治功能。通过选举，人民行动党还可以识别体制内精英，在选举中受到民众支持的精英才可以得到进一步的重用。由于长期在选举中保持巨大的优势，每次选举都是对执政党执政能力的公开展示。这种攻无不克的形象的展示，对党内和党外的挑战者都可以产生威慑作用。

对于选民而言，执政党具有长期压倒性的优势，反对党的人才招募和政党组织建设都无法和执政党相提并论，绝大多数反对党从没有进行过社区治理，如果选择反对党，则面临着巨大的不确定性。此外执政党垄断国家资源，并通过公共住房硬件更新等措施奖励选民的忠诚、惩罚选民的背叛。

自1959年执政以来，通过逐渐发展出来的对党内和政党系统内政党间关系管理和控制的制度和机制，人民行动党成功地抵御了包括经济危机在内的外部政治经济环境变化的冲击、外部反对党的挑战，维系了党内精英的团结和政治领导人的有序更替。这是新加坡执政党人民行动党能长期执政的基础和奥秘。

新时期新加坡执政党长期执政面临的挑战

新加坡人民行动党长期执政的奥秘的核心是其“不自由的选举民主”。精英吸纳和对新闻出版、言论自由和结社的管控限制了反对党的人才招募和培养以及社会动员行为。长期执政优势和对选举程序和规则的把控使反对党的竞争处于劣势。通过选举进行政党更替，形成和构建促进政党忠诚和精英团结的激励分布系统。然而随着时代的发展，这套制度赖以存在的政治经济和社会环境发生了巨大的变化。

首先，随着社会经济发展和教育水平的提高，新加坡人民行动党已经无法吸纳所有社会精英。反对党开始招募越来越多的学术和企业界精英人士。由于新加坡教育特别是高等教育的发展，毕业于新加坡国内排名世界前20大学的新加坡中产阶层对所谓海外名校毕业的精英越来越不感冒，民众对执政党招募的精英的素质和能力也开始产生怀疑。

其次，反对党和社会的异议人士纷纷通过互联网和社交媒体发表自己的不同主张和进行政治动员，尽管执政党对互联网上流传的污蔑性和诽谤性假消息通过法律手段进行压制，但是大量的互联网信息超越了执政党干预和管理的能力范围，执政党通过诽谤诉讼来进行管控的能力和效果越来越弱。此外，尽管新加坡政府大力抵制西式民主自由思想，但是新一代的新加坡人英语是其母语，从小接触的都是西式自由民主思想，对传统执政党管理手段越来越有微词。

再次，新加坡执政党奉行的绩优官僚制也面临着巨大的挑战。尽管新加坡执政党的一系列党内管理手段可以保持党内忠诚和稳定，但是这也带来了党内的“团体思维”，创新性的改革想法和举措很难被接受和采纳。此外，新加坡执政党的这套党内管理和控制的制度很大程度依靠党的总书记也是总理的党内党外的个人威望。随着政治强人李光耀的离世，执政党内部被边缘化的和持不同政策主张的党内精英开始出走，组建新的政党或参与竞选总统。这些力量和不断壮大的反对党力量一起开始构建新加坡国家政治、经济发展的另类叙事和模型，对执政党开始进行有力的挑战。

最后，随着民众经济生活和教育水平的提高，以及民众对政治精英信任度的降低，民众要求政治参与的呼声越来越高。由于执政党长期执政和每次的压倒性优势，使得制定不受民众欢迎但对国家未来发展有好处的政策成为执政党政策制定的核心理念之一，但由于选举制度的存在，执政党反而不敢再继续坚持自己原来的理念，开始迎合选民的需要，这在一定程度上降低了政府政策的客观性、科学性和长期发展的可持续性。

在新冠肺炎疫情期间举行的2020年大选的结果就是上述各种新矛盾和新变化的突出体现。在疫情期间，尽管执政党有巨大的在位者优势，动用国库发出了巨大的振兴经济红包，重新划分了选区和对竞选期间的集会和网络宣传进行了新的限制，对网络假新闻和不同政见者的异见进行了诽谤的起诉，但作为最大反对党的新加坡工人党不仅保住了自己传统的选区，而且历史性地赢得了新划分出来的由年轻中产阶级为主组成的盛港选区。长期受执政党打压的新加坡民主党领袖徐顺全通过互联网和社交媒体空间的政治动员，其本人和其政党尽管没有赢得任何一个选区，但是取得了历史性的好成绩。前新加坡国会议员陈清木和李显龙总理的弟弟李显扬联手，在此次大选中也表现不俗，拿下了两个非选举议员的席位。反对党在国会民选议员的席位取得了历史性的突破，达到了两位数。新加坡总理李显龙公开承认工人党领袖毕丹星的反对党领袖的地位，承诺给毕丹星提供人财物支援，以更好地对执政党进行监督和制衡。尽管学者和外界普遍认为这是新加坡走向多党竞争民主的开始，抱有乐观情绪，但是这样的政治发展会动摇人民行动党长期执政赖以存在的制度基础，潘多拉的盒子一旦打开，后果不堪设想。这也是为什么本来计划在2020年大选之后交棒的李显龙总理不得不公开表示第四代领导集体尚未做好准备，政治领导人更替被迫延迟。尽管新加坡执政党人民行动党在未来10到15年里继续执政的问题不大，但是新加坡国内政治经济形势发展迅猛，未来如何仍有待进一步观察。

（作者分别为厦门大学公共事务学院、公共政策研究院教授；中国政法大学数据法治研究院研究员）

【注：本文系国家社科基金重大项目“强化制度执行力研究”（项目编号：20ZDA108）阶段性成果】

【参考文献】

①于文轩：《道法无常：新加坡治理之道》，上海：上海三联出版社，2016年。