重大突发公共事件的数字治理

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）10-0084-04

新冠肺炎疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考。在这次关系亿万人民生命的国家治理大考中，以大数据、人工智能、云计算、5G为代表的数字技术，第一次以成规模、有体系、多样化的方式构建了疫情防控的数字治理场景，为国家疫情防控治理能力的精准化、智能化、科学化进行了强效数字赋能，对数字时代国家治理体系和治理能力现代化的数字化提升，具有重要借鉴意义。

重大突发公共卫生事件数字治理的优势

与基于传统技术（报纸、电台、电话、电视等）形成的线性物理式国家治理体系和能力相比，以数字技术（互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等）为支撑生成的数字治理，具有4个优势。

快速传递，动态及时。这是数字治理在治理时效上的优势体现。在以互联网、大数据、5G等数字技术及其不断下沉细分的功能场景支持下，大容量内容的快速传递已经成为数字治理的显著特征。在此次疫情防控中，以4G、5G为基础通信技术依托，无论是疫情监测的大数据挖掘，病毒检测的AI算法优化，还是实时远程诊疗平台的开发运用，抑或是大规模人员流动的数字化联防联控，对疫情防控相关治理领域数据生成的快速提取、数据挖掘的深度分析、数据流动的快速传输以及数据运用的场景构建，都显示出疫情防控数字治理的速度优势以及由此所带来的治理效能的快速提升。数字化显示是“显屏时代”数字治理的主要特征。通过对数据的编码转换和平台的架构设计，汇集各个领域的大数据，按照治理需要，以各类型要素图甚至是链接直播方式，能够直观展现数据的实时生成、动态更新、流动分布、发展趋势等数字化功能，为数字治理营造了可视化的数字化场景。

公开透明，交互可信。这是数字治理在治理价值上的优势体现。信息网络社会的形成，一个最显著特点就是打破了传统的公私界限，使包括政府、企业、社会、公众在内的社会信息在一个共有共享共用的信息网络空间中开始跨界流动。互联网就像放大镜一样放大了某些微不足道的信息，又像显微镜一样挖掘了不为人知的信息。在信息网络社会，隐私被重新定义，每一个社会参与者实际上都有可能变成“透明人”，其行为足迹都可能被追溯查询。同时，数据既是一种资源，又是一种产品。当数据作为产品被用来交易之时，一种市场行为就会产生，因而也就需要制定相关法律来规范市场秩序，保障交易各方的合法权益。经过脱敏之后的各种数据，无论是作为公共服务性质的数据资源，还是作为市场交易性质的数据产品，实际上都可以成为政府、企业、社会和公众获取相关数据的可信赖渠道。因此，基于数字技术特性、数据产品特点和数据价值要求，公开透明、交互可信实际上就是数字治理价值取向的内在规定。

领域融合，场景再造。这是数字治理在治理场阈上的优势体现。以互联网为代表的数字技术及其功能应用的另一优势，就是对线性板结的社会领域进行跨界渗透和链接聚合。在疫情防控和经济社会生活有序恢复的各个领域，数字技术都表现出强势领域突破的治理特性。一方面，数字治理技术延伸下沉了治理的纵向轴线，减少和压缩了垂直线性治理的中间环节，使纵向治理链条更加简洁高效。比如通过大数据和区块链技术对物资进行精准调配，既保证了上游物资的精准供给，克服了中游人工分配的机制惰性，又能为下游物资分发接收提供精准对口配送。另一方面，数字治理技术又拓展链接了治理的横向切面，打通了垂直线性治理领域中固有的板结阻滞，实现了数据、平台、资源的共建共享，为横向治理切面的拓展提供了技术整合力量。数字技术跨界渗透带来的社会生活各领域的快速融合，实际上就是一种社会关系的场景再造。

全景监测，精准施治。这是数字治理在治理效能上的优势体现。数字化场景就是依托数字技术构建起来的全景式社会预警监测系统。全景式数字场景的显著优势就是通过对社会要素的数字化编码、动态化呈现、分布式排列、趋势性分析等方式，把原本在物理世界中看似分散游离的社会要素在数字场景中被重新折叠展现，依托云计算、人工智能等技术对社会要素沉淀而生的大数据进行深度挖掘分析，从纷繁复杂的社会性流动中寻找社会有序发展的规律和趋势，并以此为基础提升社会治理的针对性和有效性，进而在社会治理整合的过程中，逐步实现对社会关系的硬链接和社会结构的强塑造。由居家隔离切分而出的“原子化”社会关系，通过数字场景构建再次被重新整合为行动一致、高效有序的社会有机整体。新冠肺炎疫情防控数字治理引人注目的治理优势就在于此。

重大突发公共卫生事件数字治理的短板

由于新冠肺炎疫情作为重大公共卫生事件发生的突发性和影响的广泛性，从数字治理整体协同的角度来看，此次疫情防控数字治理在治理规模、治理体系和治理机制上也存在着不容忽视的问题。

数字治理规模比较小，功能应用零碎性特征突出。从数字治理全域来看，疫情防控和复工生产的数字治理应用场景的零碎性特征比较突出，规模以上应用场景还比较缺乏。集中体现在两个方面：一是数字治理产品功能参差不齐。此次疫情防控和复工生产中的数字治理产品，多是由不同技术公司根据本地政府治理需求研发提供，由于在技术储备、治理需求、区域状态等方面存在着诸多差异，小众化、地域化的产品较多，因而不可避免存在着产品质量高低不齐、产品样式种类繁多、应用功能多种多样等诸多问题，除了腾讯、百度等技术实力雄厚公司提供的产品外，其他应用广泛的规模级数字治理产品尚不多见。二是数字治理功能应用区域失衡。疫情防控和复工生产数字治理能力往往与区域性数字经济发展质量有着直接关系。一般来说，数字经济发展质量较好的地区，其数字治理水平和能力也相应比较高。北京、上海、广东、江苏、浙江、贵州等地的数字经济近年来发展迅猛，不仅促进了当地经济社会的快速发展，也极大地提高了当地政府适应数字经济时代的治理水平，因而统筹疫情防控和复工生产的精准化、层级式数字治理能力表现突出。整体上来说，由于数字产业化尚处于起步阶段，各地政府的数字治理思维和行动能力各有差异。从国家数字治理疆域上看，不仅数字治理规模小且零碎，存在不少数字洼地。

数字治理机制不健全，整体协同无序性特征突出。整体协同是数字治理的内在要求。数字技术的域界渗透能力和重组链接能力，反映在数字治理实践中就是要建立起能够保障数字化治理要素有序流动和自由运转的组织机制。由于数字治理在区域发展和领域下沉两个方面存在着发展不平衡的问题，这就导致治理机制上存在着两个弱项短板：一是从市域治理内部机制而言，数字治理在设施完善的新建小区与基础落后的老旧小区、城市社区与农村社区、重点区域与非重点区域之间的治理能力，由于在基础电信、宽带网络、设备投放、技术应用等多方面存在较大差距，导致疫情发生后在市域范围内的数字治理机制无法在短时间内建立起来，因而数字治理的效用也各不相同。二是从市域治理外部机制而言，由于各省市数字洼地的存在，导致各地区之间的数字治理机制实际上并未普遍建立起来。因此，从市域治理内外关系的宏观视角言之，缺乏有效的治理机制保障，数字治理的无序性特征表现突出，整体协同的治理功能还未完全发挥出来。

数字治理体系尚未形成，组织吸纳外部性特征突出。治理体系是对治理各要素及其关系进行科学合理安排生成的整体架构，是治理能力及其治理成效的坚实依托。此次疫情防控的数字治理尽管受到政府、企业、社会和公众的多方关注，但是受到数字治理规模比较小、数字治理发展不平衡、数字治理机制不健全等多种因素影响，在现有国家治理体系中，数字治理作为一种可供选择的治理方式，其重要支撑作用，还没有完全显现。对处于数字洼地的地方来说，数字治理不过是锦上添花；对数字经济发展较好的地方来说，数字治理可以作为政府主导的社会治理体系的有益补充。对数字治理的认知不足，导致在决策执行时并未把数字治理真正镶嵌于治理体系和治理能力实践展开之中，因而数字治理相对于现有治理体系而言，组织吸纳性很弱而外部性特征比较突出。

重大突发事件国家数字治理生态体系建构

如何把疫情防控数字治理的有益经验机制化、制度化、体系化，构建数字治理全域化的系统生态环境，更好服务于国家治理体系和治理能力现代化，应该成为一项迫切需要探索研究的工作。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确提出，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。按照这一要求，重大突发事件国家数字治理生态可以从物理基础、网络平台、运行机制3个层面进行体系性建构。

物理基础。这是重大突发事件国家数字治理生态的底层结构。主要包括两个方面的内容：一是技术基础。新一代数字技术已经显示出其对经济社会的强大塑造能力、对国家处置突发事件的强大技术支撑能力。比如，工业互联网是新一代信息技术对工业经济全系统、全产业、全要素、全链条的制造和服务整合，已经在统筹疫情防控和经济社会发展两个大局中得到有力证明。二是产业基础。数字技术只有通过经济产业的高能集合发展，才能对社会产生强大的构建能力。以数字技术为支撑的数字经济规模不断扩张，产业数字化转型不断为我国经济社会发展提供持续推动力。据统计，2019年我国产业数字化增加值规模达28.8万亿元，占GDP比重为29.0%。其中，服务业、工业、农业数字经济渗透率分别为37.8%、19.5%、8.2%。正是这种日益强大的技术渗透能力，推动了社会要素的数字孪生，为国家处置重大突发事件的数字治理生态夯实了稳固坚实的物理基础。

网络平台。这是重大突发事件国家数字治理生态的平台依托。网络平台的开发使用，要注意解决好3个问题：一是功能场景的设置。根据网络平台担负的主要职责，设定与之相应的功能场景。由于重大突发事件往往具有事件发生的突发性、事件影响的社会性等典型特征，因此网络平台的功能场景设置，要注重信息传播的准确高效，使真相跑在谣言的前面；注重政府力量和社会力量的对接整合，积极发挥社会共治作用；注重平台“外脑”作用的发挥，为决策的科学化、智能化提供智力支持。二是场景关系的塑造。各种要素和力量进入平台之内会迅速形成新的平台关系。这种新型平台关系的塑造，就是把各种要素和各种力量更加畅通地链接起来，实现要素聚合和力量重塑，达到平台效能的最优化和最大化。三是平台端口输出。链接是网络平台的核心功能。以网络平台为主要依托，通过各要素和力量的网络链接，构建蜂巢式的网络化组织结构，为平台资源的高效整合和力量精准投送，提供强大的输出端口，这是网络平台数字治理的力量所在。因此，建立开放式、包容性、网络化的平台端口，适时对接各种治理要素，这也是开发网络平台需要考虑的主要问题。

运行机制。构建与数字化社会场景相适应的包容性治理体制，为国家治理体系和治理能力现代化进行数字赋能，这是数字治理生态体系能否自如运转的机制保障。具体来说，重大突发事件国家数字治理生态的运行机制，应该包括3个方面的内容：一是数据共享、安全和分析机制。打破壁垒，推动各类数据的平台共享；构建防火墙，维护平台数据安全，尤其是个人信息和决策信息安全；运用大数据、云计算、人工智能等数字技术，对平台沉淀数据进行深度挖掘，分析筛选有价值的数据，为决策提供帮助。二是平台组织、协调、整合机制。以网络平台为依托，实现对重大突发事件参与处置力量的高效整合和精准投送。三是妥善处理好“外脑”（平台）与“内脑”（决策）之间的关系，助力党委和政府决策的科学化、智能化。

（本文是上海市哲学社会科学规划项目“‘党建引领’的社会治理逻辑及其上海实践”〈项目编号：2020BDS004〉阶段性成果）

[参考文献]

[1] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

[2]习近平.关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明[N]. 人民日报，2019-11-06.

[3]习近平谈治国理政（第三卷）[M]. 北京：外文出版社，2020.

[4]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》辅导读本[M]. 北京：人民出版社，2020.

（作者简介：薛小荣，复旦大学马克思主义学院副教授、博士生导师，北京市党的建设研究会特约研究员）