办事“打招呼”现象的根源及其治理

【中图分类号】DF8    【文献标识码】A

全国政法队伍教育整顿第二次新闻发布会8月30日在京举行。自2021年2月底以来，历经5个月，全国第一批政法队伍教育整顿及“回头看”在市县两级集中开展，取得明显成效。中央政法委秘书长、全国政法队伍教育整顿领导小组副组长、办公室主任陈一新表示，要持续推进顽瘴痼疾整治，在确保市县两级政法机关顽瘴痼疾清仓见底的同时，深挖症结根源，在第二批教育整顿中实现标本兼治。全国政法队伍教育整顿活动中列出了需要重点治理的六大顽瘴痼疾，其中排在首位的是违反防止干预司法“三个规定”的行为，俗称“打招呼”现象。办事“打招呼”是中国社会生活中的一种常见现象，政法领域也不例外，“打官司”有时变成了“打关系”，老百姓一方面对此习以为常，另一方面又极为不满。就案件当事人而言，往往是当自己能够通过关系找到办案人员进行“疏通”和“关照”时，会庆幸自己能够享受此“待遇”；而当自己求助无门，只能寄望于办案人员公事公办，而又担心对方可能找到关系请托说情时，便对这种“打招呼”现象无可奈何乃至深恶痛绝。领导干部出面“打招呼”，借助手中的公权力干预司法，造成司法不公，侵害“法律面前人人平等”原则，对于广大民众来说，是断然不能接受的，因此该问题成为社会关注的热点和焦点。

中办、国办、中央政法委、“两高三部”等先后出台“三个规定”，建立领导干部、司法机关内部人员干预司法的记录、通报和责任追究制度，规范司法人员与当事人等的接触交往行为，为防止对司法活动的内外部干预划定“警戒线”、设置“防火墙”，在一定程度上遏制了“打招呼”现象的蔓延。但是，该现象仍然存在禁而不止的现象，成为一个难以根治的问题。“打招呼”现象为何成为一种顽瘴痼疾、应当如何杜绝，是全国政法队伍教育整顿活动中需要进行深入研究的问题。

“打招呼”现象的表现形式及其危害

“打招呼”现象在中国社会生活中可谓司空见惯，遍布于社会生活的各个领域，升学打招呼、求职打招呼、晋升打招呼、评审打招呼、看病打招呼，如此等等，不一而足。就政法领域而言，司法人员办案过程中各种形态的“打招呼”现象屡见不鲜。既有通过上下级关系、亲戚关系、同事关系、同学关系、朋友关系等直接打招呼，又有通过第三者间接打招呼。

有学者将领导干部干预司法分为“因私”的腐败性干预和“因公”的治理性干预两种情形。①从打招呼的目的上看，也可以分为因私打招呼和因公打招呼两种类型。因私打招呼，包括财物请托、情色请托、空手请托等方式，在这种情况下，案件就成为了人情案、关系案、金钱案，导致司法腐败和司法不公。因公打招呼，包括领导干部为了维护社会稳定、为了地方经济发展而打招呼，或者为了维护本部门、本系统或者特定群体的利益而打招呼，表面上看情有可原，但却可能造成司法中的地方保护主义和部门保护主义，侵害相对方的合法权益。因私打招呼，往往伴随着公权私用，有损司法的权威和尊严，人民群众反映强烈，是政法队伍教育整顿活动中需要治理的重点问题。因公打招呼，情况则较为复杂，涉及党管政法、政法机关与其他机关的关系、政法机关内部关系、社会治安综合治理等多种因素，如何划定过问与干预、干预与领导、干预与监督、干预与协调之间的界限，需要单独进行研究。②

“打招呼”现象具有多重危害性。其一，它使司法人员不能秉公处理案件，直接损害一方当事人的合法权益。司法人员掌握国家的司法权，必须客观、中立、不偏不倚地处理案件，但是，“打招呼”现象却使司法的天平向一方当事人倾斜，破坏了裁判者中立原则，将会导致司法不公甚至产生冤假错案。其二，它是产生司法腐败的温床。“打招呼”听上去温情脉脉，是一种“友情帮忙”行为，但要使“打招呼”产生实效，一般情况下免不了利益驱动，需要将金钱、情色等利益作为“润滑剂”，如此这般，便严重破坏了司法的廉洁性，污染了司法公正的“源头水质”。其三，它破坏司法的权威性，动摇法治的根基。司法公正是社会公正的最后一道防线，“打招呼”现象侵蚀着司法公正的堤坝，可能导致“千里之堤，溃于蚁穴”，司法公信力难以确立，人民群众无法对法律和法治产生信仰。正是基于“打招呼”现象的严重危害性，因此，在全国政法队伍教育整顿活动中将其作为“重中之重”予以治理。

“打招呼”现象的根源探析

在谈到中国与外国的差异时，人们常说，中国社会是一个典型的关系社会，奉行“有熟人好办事”的原则，规则往往让位于关系，关系在社会生活中常常左右着各项活动的方向和最终结果，办事“打招呼”现象是关系社会的外在表征。关于政法领域“打招呼”现象的根源，可以从历史原因和现实原因两个方面加以分析。

从历史原因看，中国长达数千年的封建社会形成了以人情为核心的文化心理结构，这种结构根深蒂固，影响深远。人情观念在中国具有极高的社会认同度，存在于人们的潜意识当中，成为一种民族特质。在中国古代，家国一体，家庭是社会的基本单元，各种社会关系都被纳入家庭关系的体系当中，而人情成为维系家庭关系及其他社会关系的重要纽带，处理家庭伦理关系的行为模式延伸到处理其他社会关系之中。中国古代社会是以关系为本位的社会，《孟子·滕文公上》提出“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信”，这“五伦”构成中国古代社会人际关系的基础。在家国一体的社会结构中，不仅公私之间缺乏清晰的界限，而且整个家族荣辱与共，利益共享，所谓“一人得道，鸡犬升天”。人情观念来源于中国的传统文化，与道德有相通之处。由于人情观念的影响，导致请托之风盛行。《尚书·吕刑》中有关于司法官吏“五过之疵”的规定，所谓“五过”，是指“惟官、惟反、惟内、惟货、惟来”，即畏权势、报恩怨、媚内亲、索贿赂、受请托。为了打击司法领域的请托行为，保障司法官吏秉公处断案件，唐代法律对请托罪作了规定，如规定：只要向主司求曲法之事，即构成犯罪；有媒介的请托（财物请托和情色请托）处罚重于空手请托；监临势要③实施的请托处罚重于非监临势要实施的请托；主司许者，连坐主司，所枉罪重者，主司以出入人罪论等，虽然立法规定看似非常完善，但实施效果不佳。④

从现实原因看，改革开放以来，我国法律体系得以建立、发展和不断完善，但由于我国在很大程度上属于法律继受国，人们对外来的法律规范内心缺乏充分认同，加之人情观念的冲击，导致司法人员对法律进行变通适用。国家经济体制从计划经济向市场经济的转变，在激发社会经济活力的同时，也极大地激发了人们对自身利益的追求，“一切向钱看”成为一些人的价值观，他们不择手段去获取个人利益，在打官司时，以人情为幌子，采取金钱、美色利诱等方式干预司法。一些人原本不想不当求利，但看到他人找关系、走后门，为了防范风险，也采取同样的手段；还有一些人看到他人不守规则而获利，容易产生从众心理。当“打招呼”成为一种普遍现象时，基于“法不责众”的心理定势，司法人员难以抗拒“打招呼”现象所带来的压力和诱惑。当传统的人情社会遭遇现代性挑战时，随之产生了情感物质化、利益化、工具化倾向，因而导致“打招呼”现象屡见不鲜。

党的十八大以来治理“打招呼”现象取得显著成效

党的十八大以来，为了保障司法权依法独立行使，防止领导干部、司法机关内部人员、当事人、律师、特殊关系人、中介组织等干预司法，国家有关部门出台了“三个规定”，针对领导干部这个“关键少数”，建立起权力和司法的“隔离带”；加强了司法机关内部的监督制约；禁止司法人员与当事人等进行非正当接触交往，全方位、多角度预防人情、关系、金钱等因素干扰司法活动的正常进行。司法领域“打招呼”现象的治理工作取得了一定的成效，主要表现在：

第一，政法机关组织开展了落实“三个规定”专项整治活动，通过建立记录联通平台，督促各级政法机关对干预、过问案件、不正当接触交往行为如实、及时、全面记录，报告到位，并且通过随机抽查，保障记录、通报工作正常开展；公布了一批典型案例，加大了通报和惩治力度。如2021年6月22日，四川省第一批政法队伍教育整顿新闻发布会在成都召开，据报道，2020年该省法院梳理违反防止干预司法“三个规定”典型案例11件，对48名未能全面如实记录情况的干警进行了通报。

第二，在“三个规定”的基础上，进一步完善和细化了相关规定，如尽可能扩大记录对象的范围，不仅包括领导干部，而且包括领导干部身边的工作人员、亲属；将司法机关内部人员解释为全体工作人员；明确司法机关内部党组织、职能部门、内设部门的责任；建立月报告和季度分析报告制度；健全对认真履行记录职责的司法人员的保护和激励机制；规范对离任人员的管理，防止其充当司法掮客；完善追责问责机制等。

第三，加大司法公开力度，让司法权力在阳光下行使，防止“打招呼”与“暗箱操作”相互结合，造成枉法裁判等危害结果；通过公开举报电话、微信、微博等多种方式加强社会对司法机关落实“三项规定”情况的监督。此外，畅通人民群众向司法机关反映问题、了解案件办理情况的正式渠道，引导人民群众通过12309（检察服务热线）、12368（司法服务热线）、司法公开程序、申诉程序等反映问题、了解案件进展情况，减少人民群众私下打听案情的必要性。

第四，通过国家监察体制改革，建立集中统一的反腐败工作机制，形成了公职人员不敢腐的政治环境，让大多数司法人员不敢以身试法、违法办案，在一定程度上遏制了人情案、关系案、金钱案的蔓延。在政法队伍教育整顿活动中，检察机关重拳出击，从2021年2月底至5月底，全国检察机关共立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件541件645人，同比增长234%和187.9%。⑤

根治“打招呼”顽疾面临的痛点

尽管国家有关部门“三令五申”，“打招呼”现象仍时有发生，在查纠整改中，落实“三项规定”主要面临以下痛点：

一是由于传统关系文化的惯性作用，治理“打招呼”现象难以“毕其功于一役”，更何况传统关系文化的生存土壤并未彻底消除。虽然随着改革开放和社会经济发展，我国人口流动性增强，社会形态从熟人社会向陌生人社会过渡，但是，基层社会仍然总体上属于熟人社会，办事讲人情之风仍然十分浓厚；尽管市场经济增强了人们的契约观念，法律体系也不断健全和完善，但人们的规则意识未能得到完全确立，遵守法律的自觉性仍然不足。

二是司法体制改革完善了司法权力运行机制，但对司法权力尚缺乏有力有效的监督制约。司法责任制改革下的司法权力下放，形成了“权力在法官、压力在法院、责任在院长”的局面，与过去院庭长审批案件、审判委员会讨论决定案件的司法权力运行机制相比，司法权力下放加大了法官滥用权力以及司法腐败的风险。

三是复杂、隐蔽、方式灵活多样的请托实践，增加了采用法律手段治理“打招呼”现象的难度。“打招呼”的方式有时十分隐蔽，请托者并不讲明意图，而是以某种行为或姿态让受托者“心领神会”；有时言辞委婉暧昧、闪烁其词甚至反向暗示，表面上要求司法人员公事公办、秉公执法，实则暗中给司法人员施加压力。即便事后发现案件处理存在“重大瑕疵”、属于“不合格”案件或者错案，也难以对“打招呼者”进行责任追究。据统计，从2018年至2020年3月，全国检察机关共主动记录报告过问或干预、插手检察办案等重大事项18751件，其中反映情况、过问了解的占96.5%，干预插手的占3.5%。⑥上述数据表明，即使“打招呼”行为较大程度上能被记录和通报，但真正能被定性为干预司法的少之又少。

四是社会的“权力主导”特征仍然十分明显。权力监督主要自上而下进行，下级的升迁依赖于上级，导致下级依附于上级，科层制的管理体系、司法机关内部的行政化以及指标化的考核评价机制等使得司法人员抗干扰的能力严重不足；由于对司法机关外部权力和内部权力缺乏有效的监督制约，增加了公权力私化的危险。如果司法人员接受干预，则构成了共同腐败，司法人员不可能记录；如果司法人员不接受干预，从规避职业风险的角度考虑，司法人员也基本上不会主动记录。由于司法人员不敢记录或者不愿记录，因此，一些司法机关就会出现“零报告”现象。

五是在新一轮司法体制改革中进行了法官、检察官员额制改革，法官、检察官队伍的整体素质得到提升，但一些司法人员的专业素养、职业道德修养仍然有所欠缺，来自领导干部的干预有时反而成了司法人员规避司法责任的“挡箭牌”，司法人员对此予以监督的动力明显不足。

当前治理“打招呼”现象的主要对策

由于“打招呼”现象源于人的自私本性和传统文化的强大惯性，即使已经对该现象进行系统化的法律治理，彻底杜绝此现象也依然任重道远。当前，可以从产生“打招呼”现象的原因出发，采取有针对性的预防、制止和惩治措施，尽可能减少该现象的发生。

首先，应当采取措施消减传统文化的强大惯性。推进全面深化改革、全面依法治国，有助于促进社会继续从传统社会向现代社会、从熟人社会向陌生人社会、从人情社会向规则社会、从关系社会向契约社会转型，进而根治“打招呼”现象得以滋生的社会环境。与此同时，推进社会价值观的改变，司法人员要增强严格司法、公正司法的责任感；普通民众要增强自觉守法的意识，培养正确的权利义务观，在维护自身权利的同时，尊重他人权利；全社会要树立法大于情、理大于情的观念，营造公私分明、公平竞争的社会环境和社会氛围，让规则之治深入人心。在当前的政法队伍教育整顿活动中，开展了党政领导干部严格执行“三个规定”公开承诺行动，有助于领导干部养成办事依法依规的良好习惯。

其次，应当加强对权力行使的监督制约。我国古代在治理司法领域的请托行为方面之所以成效不彰，其中的重要原因在于社会以权治为特征，形成了对权力主导的路径依赖。在我国社会实现从权治向法治转型之后，需要解决理性社会如何满足人们对维护自身利益的需求问题，执行法律、行使权力的人是否遵守了规则和契约，需要进行监督；只有行使权力的人能够严格遵守规则，才能使社会从特殊（特权）主义转向普遍主义，人们才不需要将“打招呼”作为维护自身权益的基本手段。从政法机关公布的违反“三个规定”典型案例看，对于党政领导干部向法院院长、检察院检察长等打招呼，院长、检察长又向办案人员打招呼的案件，以及院长、检察长、副院长、副检察长、政治部主任等直接向办案人员打招呼的案件，办案人员往往无力抵抗，而对法警支队政委、书记员等打招呼的案件则勇于拒绝并且主动记录，其中的原因不言而喻。为了使现有的权力监督制约真正具备制服公权力谋私的能力，需要进一步完善权力约束机制、规范运行程序、公开运行过程，保障司法人员不因权力干预而作出违法违心的裁判。

再次，应当正确处理司法领域放权与监督的关系。司法权依法独立行使是公正司法的前提，党的十八大以来，通过司法责任制改革，赋予法官和合议庭对绝大多数案件独立作出裁判的权力，以保障审理与判决的统一。但是，放权的同时需要加强相关保障机制，如加强对司法人员的待遇和身份保障；提高司法人员处理复杂案件的能力；强化司法人员职业伦理和职业责任。此外，还需要妥善处理法院本位与法官本位的关系，保持放权与监督之间的动态平衡。

最后，应当坚定不移地贯彻落实“三个规定”，扭转“雷声大、雨点小”的局面。可以采取以下具体措施：一是司法机关领导应当带头对“打招呼”现象进行记录、通报，以便产生示范效应。二是应当保障记录、通报和责任追究的全面性，不仅要针对财物请托、情色请托等严重情形，而且要针对空手请托行为；不仅要针对造成枉法裁判等严重后果的请托行为，而且要针对没有造成严重后果的请托行为；不仅要针对请托者，而且要针对受请托者。三是在办案人员与干预行为、干预材料之间建立信息隔离制度，凡是外部转入司法机关的涉案材料，一律归口登记，不得批示批转给办案人员，不得作为诉讼材料归卷，也不得在处理案件时作为参考材料。⑦四是对于应记未记、瞒报漏报者，可以通过线索核查（如当事人举报、涉诉信访等）和案件倒查（如发现案件质量存在问题）等方式，查实后进行严肃处理，以便形成倒逼机制；对于违纪违法接受请托、对案件作出不公正处理者，应当予以严厉制裁，以便消除其侥幸心理。五是应当加大对“打招呼”行为的惩治力度，让“打招呼者”受损而非获益，以便釜底抽薪，消除“打招呼”现象的内在动因。六是应当定期公布典型案例，增强公开的力度，让人们清楚地看到公私界限、纪律底线和法律红线，让典型案例起到警戒作用。七是总结实践经验，完善“三个规定”及其实施办法，如明确正当过问与非法干预的界限，明确记录主体对象，完善记录、报告程序等，⑧加强相关规定的科学性和可操作性。

（作者为中国政法大学诉讼法学院研究院院长、教授、博导）

【注释】

①陈柏峰：《领导干部干预司法的制度预防及其挑战》，《法学》，2015年第7期。

②徐亚文、邵敏：《内涵、困境与构建：领导干部干预司法问题及其防控》，《河南财经政法大学学报》，2016年第2期。

③“监临者，谓统摄案验之官。势要者，谓除监临以外，但是官人，不限阶品高下，唯据主司畏惧不敢乖违者，虽官卑亦同”。见《唐律疏议》，刘俊文点校，北京：法律出版社，1999年，第239页。

④谢红星：《唐代的请托及其法律治理困境》，《法学家》，2014年第6期。

⑤史兆琨：《检察机关将开展“司法工作人员职务犯罪侦查百日攻坚”行动》，《检察日报》，2021年6月11日。

⑥巩宸宇：《最高检首次通报落实“三个规定”情况》，最高人民检察院网站，2020年5月6日。

⑦郭锋：《建立违反法定程序干预司法的登记备案制探讨》，《法学杂志》，2014年第7期。

⑧韩东成、张元金：《检察机关防范内部干预司法办案制度初探》，《检察官论坛》，2020年第1期。