特大城市社会风险的形势研判与韧性治理

【中图分类号】D669.3    【文献标识码】A

今年，山西、河南等部分地区出现罕见暴雨洪灾，全国多个城市出现疫情反复，一些沿海城市陆续遭遇强势台风、引发城市内涝，暴雨、疫情、高温、台风等让人们直面和感受身边的风险。特大城市人口体量巨大、经济社会系统复杂，所面临的风险挑战更大。党的十九届五中全会指出“提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。特大城市既是落实国家安全和抵御风险的重要单元，更是我国应对重大突发风险的“重要尺度”和“抓手”。

特大城市社会风险的新形势与新特点

据国家统计局最新数据显示，我国城区常住人口500万以上1000万以下的特大城市共14座，分别是武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连，城区常住人口1000万以上的超大城市有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7城，本文将这21座城市统称为“特大城市”。近年来，自然灾害类风险（如地震、洪灾等）、公共卫生风险（如疫情等）、事故灾难类风险（如火灾等）、社会安全类风险（如社会冲突等）频频出现，给城市造成了巨大的威胁。

特大城市社会风险面临新的形势。其一，极端天气引发巨大的灾害风险。受气候变化影响，全球各地极端天气发生的频率更快、强度更大，一些特大城市遭遇了极为严重的灾害风险。据应急管理部消息，2021年7月份，全国共发生8次强降雨过程，北方部分地区降水明显偏多。有的城市出现雷暴、大风、龙卷风等强对流天气，甚至遭遇灾害性海浪过程，强降雨叠加外洪入城、外水顶托引发城市内涝、山体滑坡、泥石流等风险。与近5年同期均值相比，因灾死亡失踪人数、紧急转移安置人次和直接经济损失分别上升38%、30%和21%。千百年来，人类逐水而居、城市沿水而建，不少城市内河水系复杂、地势低下、头顶“一盆水”。在极端天气引发的自然灾害面前，城市的脆弱性更加凸显。

其二，各类疫情引发巨大的健康风险。由于城市化的快速推进，人类与大自然的交互日益频繁。受环境污染、气候变化等因素影响，动物疫情复杂多变，人畜共同性、共通性传染病的类型激增。特大城市人口密度高、流动频繁，加上空调系统、公共厕所、垃圾场所等易于微生物繁衍和传播的环境，传染病毒的适应性和扩散性增强。有统计显示，过去33年，疫情暴发多达12102次。这些疫情对特大城市威胁巨大。特大城市是全球各类资源要素高度聚集和流动的“节点城市”“流量城市”，一旦出现传染病例，很容易出现爆炸性增长，疫情防控的“外防输入内防扩散”压力非常大。

特大城市社会风险的“四大”特点。历史地来看，城市的产生往往基于对人们安全需求的满足。但是，风险将长期存在于城市生活。当下，特大城市所面临的社会风险有四大特点。

第一是“叠加效应”，在特大城市，传统安全风险与非传统安全风险叠加交织。各种生产建设如火如荼，存在化工、危险固废、医疗器材与设备、危化品生产与仓储等重点行业领域，以及建筑工地、油气管道、密集输电线、公路建设、密集交通、食物生产流通、饮水用水、高层建筑、垃圾处理等易生灾害的生产生活领域。与此同时，电力、能源、网络、科技日益成为城市生活和风险防控的底盘基座，这个基座一旦遭遇攻击或破坏，风险防控网络就会面临瘫痪和失序的困境。

第二是“溢出效应”，特大城市要应对各类风险的冲击，并且极易形成“风险外溢”。风险并不固定在特定的边界以内，因为人群流动频繁和跨域边界模糊等因素，特大城市的风险会迅速扩大传播和影响范围，有的则会外溢出城市，给社会带来巨大的损失。

第三是“放大效应”。在现代信息社会背景下，风险信息特别是“小道消息”在传播过程之中会不断得到加强。个体和社会公众对风险信息的认知结构、解读能力等会影响风险判断，人们对风险的感知会得到放大，进而产生其他风险。

第四是“链式效应”。特大城市治理中的风险具有较大的能级，风险出现后又可能引发次生风险，产生“灾害链”“风险圈”等链式反应。在严重的情况下，风险的“链式效应”会造成整个城市社会系统失控。

特大城市风险防控的三大短板

经过多年的发展，特大城市已经完成主要的空间架构，从空间扩展进入“提质升级”的内涵发展阶段。在风险社会背景下，特大城市的风险防控仍然存在一些短板。

其一，风险防控的“权责失配”问题。风险防控具有领域性、专业性特点。在日常工作中，不同部门按照风险类型实施专业化管理。就大的分类来看，农业农村主管部门主管动物防疫工作；卫生主管部门负责组织突发公共卫生事件应急处理工作；应急管理部等负责安全生产综合监督管理、自然灾害类救援；政法部门负责社会稳定风险防控；市场监管部门负责食品安全、药品安全；等等。但是，大多风险防控工作都遵循权力等级序列自上而下的执行，来自上级部门的任务往往需要最基层的街道办（乡镇）和居委会（村委会）来协助落实，这就出现了“条条指挥块块”的现象。通常的情况是，越是基层，其防控的责任就越大、权力和资源配置越是不足。例如，“安全生产、信访维稳、生态环保”已经成为基层工作的“三大底线”，基层政府部门和居（村）委会要付出巨大精力处理这些任务。在特大城市，社区往往要承担十多个大类、二十多项小类（包括防汛、防火、防灾和安全生产检查等）的风险防控工作。基层单位和工作人员既缺乏相应的资源、专业能力和执法权，还要背负“谁发现问题谁解决”的压力。有的基层工作人员反映，这么繁重的任务难以完成，不出问题纯属侥幸，出了问题就要被问责。

其二，风险应对的“防控失衡”问题。风险的预防和控制是一个完整的整体，但是，在风险应对过程中，还存在一些“轻预防、重控制”“平战转换瓶颈”等问题。不少地方在风险预防方面重视不够、投入不足，在风险来临时又“急于表功”“过度防控”。有的地方在风险排查、演练方面走形式、走过场，将风险防控当成阶段性应急工作，存在“灾停即止”“被动应对”的现象，在疫情防控形势向好的情况下，出现麻痹松懈、形式应对等问题。风险处置是一个专业化与政治性高度结合的工作，一旦处理不好就会攸关万千居民的安全，也会攸关处置者的个人命运前途。风险的“危、急、快、重”特性，“风险刚性”与“处置弹性”之间的巨大张力，考验一线负责同志“临机决断”“担当负责”的能力。在风险来临时，个别官员出于“避责”的考虑，畏手畏脚、处处等待上级指示、贻误时机，不能迅速打开局面。

其三，风险防控的“协同失调”难题。特大城市的风险防控，既需要党政系统的内部整合，也需要社会、市场和市民的共同参与，但其中还面临“协同失调”的难题。在党政系统内部，各部门专业化有余、协同化不足，各自按照职能目标独立运行，在风险防控中缺乏沟通、合作，存在各自为战的状态。仅以食品安全监管为例，相关监管部门存在“分散性和碎片化的问题”，往往只关注商品的生产、流通或消费之中的某一环节的问题，忽视全过程、全环节的贯通。在社会合作方面，各类社会组织、市场组织和居民的参与没有得到很好的协同。社会组织、企业、志愿者空有一片热心，却难以精准援助资源、开展救援服务；日常风险防控的压力压在基层行政系统和居村体系身上，居民群众的积极性没有有效发挥。

构建“风险防控一体”的韧性城市治理体系

“十四五”规划纲要提出，“加强超大特大城市治理中的风险防控”，“建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。虽然目前仍存在一些短板，但经过多年的发展，特大城市的社会风险防控意识和能力得到了相应的提升，社会组织、志愿者参与风险救援的热情高涨，新媒体等新的社会动员方式出现，对形成新的风险应对和治理模式具有启发意义。要基于前有的经验和教训，推动风险防控一体的韧性城市建设。

第一，构建韧性城市治理的“权责体系”。特大城市的风险往往种类丰富、灾难性后果大，需要跨部门、跨层级、跨地域、跨领域的治理。要在党组织领导下，构建体系完整、衔接有力的风险防控组织体系，特别是首先做好“党政部门的内部整合”，将以往“单灾种导向”“分门别类、各负其责”的部门协调融入应急管理组织架构中，拟定综合应急管理体系工作职责，细化各主体在应急中的职责清单与合作机制；要推进编制资源向基层倾斜，提升基层应对风险的能力；明确政府、企业（生命线机构）、社会在风险防控中的职责，积极动员社会组织和居民参与风险防控，推出政商社一体的应急体系。

第二，完善防控一体的全周期管理机制。人民城市人民建，人民城市为人民。习近平总书记强调，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。特大城市的风险防控要建立起以居民为中心的“风险识别、预警到应急决策、行动再到恢复、学习适应”的全周期、全过程治理机制。在城市风险应对中，既要“防”字当头，常态化开展城市风险隐患排查，完善风险防控的多样化空间基础和风险预警业务体系，加强风险灾害预防演练；又要“控”字有力，完善风险应急预案体系，重视“平战贯通”“平战转化”的机制设计，出台措施鼓励干部在防范化解重大风险中担当作为，完善风险管理的调查、倒查机制，对履职不力、失职失责的责任人严肃问责，既要防止问责不力，也要防止问责急就章、泛化。

第三，推动全环节智能风险治理体系建设。在维护电力、通讯安全的基础上，借助5G、卫星遥感、传感网、物联网、大数据分析等新技术，完善全环节智能风险治理体系。首先，加强大数据信息感知系统建设，建好城市智慧平台，推动城市地上地下空间、社会公共安全数字化管理和一网统管；其次，建好大数据预测系统，在获取大数据信息的基础上精准预测各类风险；再次，做好风险预警，运用大数据动态预测与监测风险，形成城市风险电子地图、对重大突发风险进行分级预警，将各类风险信息及时传递到指挥系统、子系统和公众；最后，智慧化链接资源，通过大数据精确整合风险应急的供求信息，整合不同行动主体、链接应对重大风险的资源与行动等。

（作者为南开大学中国政府发展联合研究中心研究员、南开大学周恩来政府管理学院教授）

【注：本文系国家社科基金重大课题“大数据驱动的特大城市治理中的风险防控研究”（项目编号：21ZDA069）；国家社科基金重点课题“基于供需平衡的复合式城乡基层治理体系研究”（项目编号：20AZD087）；中共宜宾市委组织部2021年度科学研究与咨政服务项目“城乡结合部新型社区治理的实践与思考”阶段性成果】

【参考文献】

①高小平：《构建常态与应急结合治理体系应把握哪些重点》，《国家治理》，2020年第18期。

②刘鹏、钟晓：《智慧监管真的智慧吗？——基于地方政府食品安全监管改革的案例研究》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2021年第2期。

③吴晓林：《城市社区如何变得更有韧性》，《人民论坛》，2020年第29期。

④汤伟：《传染病为何多“新发”于城市？》，《看世界》，2020年第3期。