美国民主输出的战略手段与现实困境

【中图分类号】D80 【文献标识码】A

早在美国建国初期，美国民主输出就已开始。美国先是进行领土扩张，直接移植美式民主，而后进行殖民扩张，向外输出民主。早期美国民主输出的主要对象是拉丁美洲。二战结束后，美国的占领区成为其民主输出的主要对象，如日本、德国等。冷战爆发后，美国的民主输出又有了深刻的意识形态斗争色彩。冷战结束后，其历届政府将促进民主作为全球战略的重要内容，其民主输出的战略手段也在不断发展演变。

克林顿时期：从“扩展战略”到“参与和扩展战略”

1993年1月，克林顿正式提出美国外交政策的三根支柱，即经济安全、军事安全与促进民主。1993年9月克林顿首次提出“扩展战略”，核心目标是追求“全球民主化”，实现全球霸权。克林顿执政后一直强调“促进民主”是国家战略的三大核心任务之一。在其第二任期，促进全球民主化的地位得到进一步的提升。克林顿政府进行民主输出的做法主要有：其一，巩固民主核心。强化同已实行市场制的民主国家的合作与协调，并以此作为推行美国对外战略的基础。其二，扩大民主圈子。美国的努力集中在“能够施加影响并存在机会的地方，尤其在对美国战略利益具有重大影响的国家，如经济大国、地理位置重要的国家，拥有核武器的国家及可能造成难民外流的国家，必须帮助新兴民主制与市场经济的扩张与生存”。其三，孤立和打击“逆潮流而动的国家”。这些国家指的是实行集权制、支持恐怖主义、进行大规模毁灭性武器及弹道导弹技术扩散、压制本国人民、威胁邻国安全、对市场经济和民主国家持敌对态度的国家。其四，充分发挥人道主义行为的影响力。对于那些一时还难以建立民主制度的发展中国家，美国将提供人道主义援助，同时促使其发展市场经济和民主体制。

克林顿政府设定了作为民主输出重点对象的三个条件，即必须是与美国安全密切相关的地方，必须是美国拥有重要影响的地方，必须是已有民主需求的地方。把民主输出的重点集中于五个方面：俄罗斯和其他新独立的前苏联加盟共和国；中东欧的前社会主义国家；亚太地区；美洲地区；非洲的一些国家，如尼日利亚、乌干达等。

克林顿政府时期美国民主输出的机制和战略手段。其不仅不断建立和完善民主输出的机制，在政府内部增设了许多以促进民主为目标的职位，同时也将国务院人权和人道事务局同国务卿特别助理和国际劳工事务协调员的职务进行合并，组成新的民主、人权和劳工局。新机构的职责范围进一步扩大，负责在世界范围内促进民主，在与人权相关的劳工问题上协调政策等。1998年后又设立了专门的促进民主办公室。克林顿政府还对国际行动的预算进行了重新分配，重点关注“建立民主”。推动USAID（美国国际开发署）把促进民主作为实现可持续发展的核心目标之一，为加强对海外民主的支持，在其全球项目局下设立民主和治理问题中心。通过这些措施，把民主输出作为美国政府机构的基本职能，使民主输出的政策措施进一步机制化、固定化、长期化。

这一时期，美国民主输出的手段主要包括：一是强化经济援助和经济制裁。把美国的对外援助与受援国的民主改革挂钩，在该期间，其对外援助数额和比例总体呈下降态势，而用于民主输出的援助却不断增加。同时在美国国际开发署等机构中建立新的援助标准，迫使受援国接受美国的民主条件。经济制裁也是克林顿政府在民主输出过程中经常使用的工具。针对向民主转型的前苏联东欧国家，美国众议院提出议案明确了禁止提供援助的情形。对所谓极权国家和“暴政”“流氓国家”，克林顿政府直接进行制裁。

二是奉行“新干涉主义”。克林顿政府奉行以人道主义干预为主要内容的“新干涉主义”，其有三大支点，一是捍卫人类普遍的价值观；二是坚持人权高于主权；三是主张美国和西方国家进行干预。克林顿政府为促进民主而使用武力时，总的指导原则是选择性干预，强调用现实和灵活的手段在全球“促进民主”。

三是加强民主输出的国际合作。克林顿政府强调在民主输出方面与其他西方国家合作，重视发挥国际机制的作用，强调美国将通过建立志同道合者的共同体来促进和支持民主发展趋势，一个重要举措就是建立了民主国家共同体。

四是拓展民主输出的公共外交。克林顿明确指出，美国公共外交项目就是“与正在出现的民主国家公众一起分享我们在政府和民间的民主经验”。克林顿政府把加强国际广播作为民主输出的重要抓手。为宣传美国民主，影响别国舆论，美国新闻署在世界130多个国家设立了220个新闻处和2000个新闻活动点，在90个国家建立了图书馆。此外，克林顿政府还采取更有力的文化和教育交流措施，为在“潜在的、具有关键意义的盟国或敌国”留学的美国学生提供奖学金，注重在知识界和决策层培养外国亲美势力，通过访美计划培养潜在的民主领袖和改革者，使他们回国后成为传播民主的“种子”。

小布什时期：从“布什主义”到“新布什主义”

小布什政府时期，美国进行民主输出的战略得到了进一步强化。从“9·11”事件到第一任期结束，在遭受恐怖主义袭击的背景下，反恐成为美国对外政策的首要任务。基于对“民主和平论”的认同，小布什政府认为自由民主国家不支持恐怖主义、不使用大规模杀伤性武器，那些经由美国模式改造的国家将有较大可能对美国友好并接受美国领导，只有从根本上改变政权，才能断绝恐怖主义的根源，维护美国的安全。因此，小布什政府把民主输出提升到对外战略全局的高度。

所谓“布什主义”，就是“基于意识形态的考虑，依靠超强的军事实力，对正在出现的威胁实施预防性的先发制人打击，实现敌对国家的政权更迭，建立美国主导的世纪新秩序，捍卫和推进自由民主，建立自由市场经济”。“布什主义”有两大支柱，一是坚持美国有权进行先发制人的打击，二是运用“政权更迭”的手段扩展民主。从2005年第二任期开始，“布什主义”发展为“新布什主义”，实际上就是实施全球民主化的战略，即通过进攻性的军事、经济和外交手段向全球推广美式民主，以此保护和促进美国的利益。小布什政府进行民主输出的战略重点之一是中东地区，利用反恐之机，通过发动战争的方式向阿富汗和伊拉克移植美式民主，并倡议实施大中东计划，企图用美式民主一统中东。战略重点之二是俄罗斯和中亚国家。战略重点之三是所谓“暴政”和“失败国家”。战略重点之四是中国、古巴、越南等社会主义国家。

在进行民主输出的过程中，小布什政府采取军事打击、经济制裁、政治威胁、颜色革命等多种方式与手段，在整体推进的同时突出重点，最显著的特点是运用“政权更迭”的手段进行民主输出。其一，借反恐战争之机在阿富汗搞民主试验。小布什政府向阿富汗民主输出的结果，是在阿富汗建立了亲美的卡尔扎伊政权，移植美式民主，控制了这一中亚战略要地。其二，通过先发制人的军事打击向伊拉克输出民主。推翻萨达姆政权后，美国掌握伊拉克战后重建工作，通过亲美的临时政府把美式民主强加给伊拉克。其三，联合西方民主国家整体推动“大中东计划”。中东地区在美国全球战略中始终占据重要地位。制定整体性地区计划，联合西方民主国家共同推进中东民主化，是小布什政府民主输出的重要内容。“大中东计划”即通过多边参与的方式对中东国家进行和平的民主改造。其四，制造“颜色革命”，在东欧、中亚等地扶持亲美势力上台。颜色革命实质就是选举政变，通过颜色革命扶持亲美力量上台，是一种“低成本、高收益”的民主输出模式。其五，通过“变革外交”向世界各地和各种文化推销民主。为实现民主输出，小布什政府调整了外交政策和相关机制。在国家安全委员会下成立促进民主政策协调委员会，在国务院设立对外援助署署长新职位，同时兼任国际开发署署长，拥有对国务院和国际开发署整个对外援助的授权。特别是自小布什第二任期开始、赖斯就任国务卿后，在国务院积极推动实行“变革外交”。其六，对所谓“暴政前哨”国家打压促变。2005年1月18日，赖斯作为候任国务卿在美国参议院外交委员会的确认提名听证会上，将古巴、缅甸、朝鲜、伊朗、白俄罗斯、津巴布韦等六国列为“暴政前哨”（outposts of tyranny），称暴政滋生出绝望和仇恨，孕育出恐怖主义。美国改造“暴政前哨”国家的目标就是促使这些国家政权更迭，走上美国希望的民主之路。

奥巴马时期：从“巧权力”到“奥巴马主义”

奥巴马时期，美国对其国际形象有了较为清醒的认识，对其国际地位也有了较为客观的估计，认识到了单边主义的后果，开始反思美国的思维方式。这一时期，美国政府对于用武力进行民主输出的手段也有了新的认识，认为美国的榜样作用已因小布什政府发动全球反恐战争而受到破坏。奥巴马上台后对美国的外交政策进行了调整，开始采取比较温和的手段，把“巧权力”理论作为自己的政策依据。提出“软权力”概念的哈佛大学教授约瑟夫·奈在2006年1月发表了《重新思考巧权力》一文，指出应将“硬权力”和“软权力”有效结合形成“巧权力”。这一概念备受时任国务卿希拉里的推崇，在其推动下，“巧权力”成为了奥巴马时期的外交战略。希拉里强调，“巧权力”外交就是综合运用政治、经济、外交、军事、法律和文化等各种手段来实现美国的外交目标，是原则与务实的结合，对美国至关重要。

2010年美国《国家安全战略报告》提出新的对外政策方针，标志着“奥巴马主义”的诞生。奥巴马时期，美国综合运用硬权力和软权力，实行低调、温和的民主输出策略。奥巴马政府民主输出坚持两个原则：一是不使用武力输出民主，二是在民主输出与美国国家利益发生冲突时采取短期折中方案。在政策设计上，强调培育民主产生的土壤。

“奥巴马主义”的核心要义是战略收缩，这意味着要从重点地区局部退出，也被称作“离岸平衡”。奥巴马政府首先选择的是从伊拉克和阿富汗这两个之前被用武力输出民主的对象国“离岸”。“离岸”还有一层含义是不再直接卷入麻烦之中，美国对多国部队打击利比亚和对叙利亚问题的态度说明了这一点，其在这些问题上都不再“冲锋陷阵”，而是“从背后领导”。虽然奥巴马政府进行民主输出的力度有所减弱，但重点非常突出，主要在中东阿拉伯地区、亚太地区和前苏联地区。

奥巴马政府进行民主输出的方式与手段主要包括：其一，设立流动办公室来协调美国国务院、国际开发署的行动，拨款成立基金会来巩固民主化的成果。其二，着重开展对民主输出对象国的中产阶级和青年的工作，培养普通民众的民主意识。其三，发挥市场的作用，通过促进贸易、鼓励投资和设立企业基金等方式，帮助发生“颜色革命”的国家恢复秩序和稳定。其四，根据相关国家的具体情况制定援助方案。其五，灵活对待“非民主国家”，尝试与这些国家进行接触和对话。在西亚和北非，奥巴马政府对叙利亚、伊朗等国家展开了积极的外交活动；在亚太地区，奥巴马上台之初就访问了缅甸；在拉美，奥巴马政府缓和了与古巴的关系。其六，通过多边合作进行民主输出。加强与其他国家和地区组织的合作，同时还加大了对联合国民主治理项目的支持，并重返联合国人权理事会。其七，发挥公共外交的作用，增加专项预算，利用非政府组织和高等学校、研究机构、媒体以及有影响力的个人宣传美国的民主价值观。其八，利用先进的互联网技术及现代通讯技术等手段在全球进行舆论引导，传播美国民主价值观。

2017年特朗普上台后，提出“美国优先”的理念，进一步调整外交政策，但在民主输出方面也是战略收缩的态势。2017年8月特朗普批评了美国之前在阿富汗和伊拉克两场战争中输出民主的路线，但明确表示美国不会在阿富汗撤军。特朗普政府退出了一些多边国际机制，甚至决定停止向海外负责“颜色革命”的组织输送资金。但这并不意味着特朗普政府放弃了对美式民主的输出。民主输出已成为美国的一种政治传统，不会轻易改变。随着新冠肺炎疫情的暴发，特朗普政府在应对国内疫情和经济发展等问题上焦头烂额，在对外民主输出方面有些无暇顾及。

冷战后美国民主输出的现实困境

第一，美国为了进行民主输出，采用多种手段，全方位、深层次地介入他国内政，对以《联合国宪章》为基础的国际法和国际秩序构成挑战。一是违反国家主权平等和不干涉内政原则。美国进行民主输出，干预他国对社会制度和政治模式的选择，挑战了不干涉内政原则。二是损害联合国权威。美国在冷战后采取的很多军事行动，包括对南联盟的军事打击，发动阿富汗战争和伊拉克战争，都未获得联合国安理会的授权。三是违背国际人道法和战争法精神。美国以促进民主、保护人权和人道主义干预为由发动战争，但在战争中却践踏国际法，恶意攻击平民和非军事目标，造成平民大量伤亡。四是挑战现行外交代表和领事制度。《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》是规范国家间外交和领事关系的国际法准则，要求外交和领事人员必须尊重法律，并负有不干涉驻在国内政的义务。而美国政府通过“变革外交”来扩大民主输出，借扩大驻外外交、领事代表机构以及驻外人员的任务和工作目标来从事改变驻在国政治和社会制度的活动，甚至直接卷入驻在国内政，违反了尊重驻在国法律的义务，明显超越了国际法许可的范畴。

第二，民主输出对美国道德形象造成负面影响，世界反美情绪增强。美国不顾各国的反对，坚持发动伊拉克战争、颠覆伊拉克政权，推行旨在实现中东民主化的“大中东计划”。其提出发动伊拉克战争的理由是伊拉克拥有大规模杀伤性武器和萨达姆政权支持恐怖主义组织，但后来事实证明这些战争理由都是莫须有的。在伊拉克更迭政权并没有解决其实际问题却造成政局动荡，并助长了伊斯兰世界的极端势力和恐怖主义，形成了伊斯兰国（ISIS）。2001开始的阿富汗反恐战争是美国耗时最长的战争。据五角大楼统计，超过80万名美国军人曾赴阿富汗服役，这场战争导致2461名美国军人和美国公民丧生，2万多人受伤。2021年8月美军在阿富汗仓惶撤离，塔利班重回执政，阿富汗战争持续20年后似乎一切又回到了原点。

近年来国际社会对美国批评声音越来越大，“反美主义”越来越多地出现在人们视野里。“反美主义是指一种在思想上对特定美国模式的拒斥，在感情上对特定美国价值的抵制，在行动上对美国利益及其行为的袭击。”进入21世纪以来，多家著名民调机构的测验和调查屡次显示，美国的国家形象在世界众多国家中呈下降趋势。特别是在穆斯林世界，对美国的敌对、反感甚至仇视在不断升级。

第三，给民主输出对象国带来动乱，引起对美式民主的反弹。伊拉克战争结束之后，无论是美英联军占领当局，还是伊拉克临时政府、过渡政府和正式政府，都始终未能稳定住伊拉克的局势。联合国前任秘书长安南2006年接受采访时说，“现在伊拉克普通平民的生活状况甚至不如萨达姆统治时期”。美国为了在中东建立“民主样板”，把这一地区变成了一个硝烟弥漫的战场。纵观美国几十年来民主输出的对象国，往往是政局动荡、社会动乱，流血冲突不断，因此不少输出对象国形成了对美式民主的强势反弹，使其民主输出的后果严重失控。

第四，美国民主输出对大国关系造成负面影响。美国民主输出使欧盟出现内部矛盾。美国对中东欧国家进行民主输出，使得这些国家在外交上进一步追随美国，在一系列重大政治和外交问题上支持美国。美国在伊拉克战争中拼凑的临时联盟主要成员多是欧洲新民主国家，中东欧国家几乎全部支持美国发动伊拉克战争，并为美国作战提供多种帮助。而法德等国家则坚决反对美国发动伊拉克战争，围绕伊拉克战争，欧洲出现了“老欧洲”和“新欧洲”的尖锐对立。

（作者为北京大学国际关系学院教授）

【参考文献】

①王鸣鸣：《奥巴马主义：内涵、缘起与前景》，《世界经济与政治》，2014年第9期。

②罗艳华：《美国输出民主的历史与现实》，北京：世界知识出版社，2009年。