中国参与APEC机制30年：角色与机遇（2）

APEC机制面临的挑战

尽管APEC取得了良好的合作成效，但这一机制面临内部机制缺乏约束力、议题范围扩展、区域内自由贸易协定竞争等一系列挑战。一是美国对华实施战略竞争政策，对APEC进程造成了负面影响。2018年11月，APEC第26次领导人非正式会议在巴布亚新几内亚首都莫尔斯比港召开。由于中美两国对领导人声明中的WTO改革问题意见不一，巴布亚新几内亚会议没有通过领导人声明，这是APEC有史以来首次未能通过领导人声明。拜登政府上台后，美国对华政策有一定调整，但其对华战略竞争的政策定位没有改变，这仍对APEC合作造成负面影响。在地区合作层面，美国推出“印太战略”，试图削弱或取代亚太合作。这一战略得到日本、印度、澳大利亚等国家的积极响应，促使其对原有区域经济合作战略作出调整。这些APEC成员的战略调整可能削弱APEC在亚太区域经济合作整体格局中的主渠道地位。

二是内部机制缺乏约束力。APEC遵循非约束性、自愿性、开放性和灵活性原则，这一机制特征被称作“APEC方式”。“APEC方式”适应了亚太地区的差异性，保证了APEC成员的参与度，是APEC保持活力的重要来源。然而，在APEC合作推进过程中，内部机制缺乏约束力的问题逐渐暴露出来。一方面，非约束性和自愿性的机制设计不能保证APEC合作共识的落实。例如，2001年的上海会议上，领导人就落实茂物目标达成上海共识；2005年的釜山会议提出落实茂物目标的“釜山路线图”；2006年的河内会议提出“河内行动计划”；2010年的东京会议提出构建亚太自由贸易区的倡议；2014年北京会议提出构建亚太自贸区的路线图。从实际进程来看，从落实茂物目标的路线图到构建亚太自由贸易区路线图，基本停留在声明上。尽管APEC采取单边行动计划、同行评议、阶段性评议等监督机制，但这些监督机制并未严格实施，经常出现成员未按期提交单边行动计划也没有惩罚措施，没有量化指标的评议也能通过等情况。另一方面，APEC倡导“开放的地区主义”，没有采用成员独享贸易投资自由化成果的机制设计，这不可避免地带来非成员的“搭便车”行为，并且在一定程度上降低了成员进一步开放市场的积极性。目前APEC成员平均关税水平已经低于WTO成员平均关税水平，再降低关税水平将会使非成员未给予相应回报就享受自由化成果。在此情况下，APEC成员进一步开放市场的积极性更加难以维持。

三是议题范围扩展。为满足自身发展需要，APEC的议题范围从传统的贸易投资问题扩展到创新增长、结构性改革、数字经济、妇女参与经济、卫生、教育和劳工、气候变化、粮食和食品安全、能源安全和可持续发展、绿色经济、蓝色经济、基础设施建设、反恐、防灾减灾和反腐败等领域。从APEC30年来的部长会议声明和领导人声明来看，APEC合作的主题除贸易投资自由化领域、贸易投资便利化领域、经济技术合作领域外，还涉及增长/发展合作领域及政治和安全领域。在贸易投资自由化领域，APEC合作的主题词包括开放的地区主义、支持WTO为核心和多边贸易体系、支持乌拉圭回合谈判/多哈回合谈判/WTO部长会议、茂物目标、部门先行自愿自由化、地区经济一体化、亚太自由贸易区、下一代贸易投资议题、金融合作、新经济、数字经济、电子商务、知识产权保护、全球价值链等。在贸易投资便利化领域，APEC合作的主题词涉及营商便利化、非关税壁垒、规制聚焦与合作、能力建设、结构改革等。在经济技术合作领域，APEC合作的主题词包括人力资源开发、跨境教育合作、旅游便利化、互联互通、无缝亚太、基础设施、科学技术、环保等。在增长/发展领域，APEC合作的主题词涵盖绿色增长、环境产品、包容性增长、可持续增长、创新型增长、知识为基础的增长、妇女青年、中小微企业、企业的社会责任、新增长模式、亚太伙伴关系等。在政治和安全领域，APEC合作的主题词涉及反恐、人的安全、粮食安全、能源安全、气候变化、反腐与透明度等。

不断拓展的合作议题为APEC进程注入了新的活力。然而，不断扩展的议题范围很可能导致APEC成员对贸易投资自由化等核心议题的关注度下降，给贸易投资自由化进程造成负面影响。同时，议题范围的大幅扩展还会使APEC成员集中力量在关键议题领域落实合作共识，使APEC缺乏落实行动的问题变得更加突出。

四是区域内自由贸易协定竞争。由于非成员“搭便车”问题，以及WTO多哈回合谈判停滞不前等因素，APEC成员越来越多地转向签订排他性的区域贸易协定/自由贸易协定。进入21世纪以来，APEC区域内的自由贸易区增长迅速。各个自由贸易协定在规则和标准上的差异和成员上的交叉重叠并且相互竞争，使得亚太区域经济合作的“意大利面条碗”现象日益严重，在一定程度上削弱了APEC作为整体推动地区贸易投资自由化的引领地位。APEC为协调区域贸易协定/自由贸易协定采取了“最佳范例”和“示范条款”，但效果有限。近年来，亚太地区开展了以全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为代表的大型自由贸易区建设。二者对地区一体化路径的竞争，可能导致贸易集团间的壁垒增加，从而使致力于亚太地区贸易投资自由化的APEC进程面临挑战。

当前，为应对上述一系列挑战，APEC需要推进机制建设和改革，优化议题设置机制，强化同行评议机制和秘书处的行政权力和监督管理职能。为应对区域贸易协定竞争等挑战，APEC应从自身发展和亚太区域经济一体化的大局出发，在协调亚太区域内的自由贸易区方面发挥更加积极的作用，避免亚太地区出现贸易集团间的恶性竞争，引领各成员协力推进亚太共同体建设。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授、博导）

【注：本文系2018年国家社会科学基金重大项目“习近平新时代中国特色社会主义外交思想研究”（项目编号：18ZDA007）的阶段性成果】

【参考文献】

①苏格主编：《APEC 30周年纪念文集》，北京：世界知识出版社，2020年。

②杨泽瑞：《APEC30年：机制·进程·前景研究》，北京：世界知识出版社，2021年。

③杨泽瑞：《论亚太命运共同体建设及中国的机遇与挑战》，《和平与发展》，2021年第4期。