启动环境法典编纂提升环境权法治化保障水平

2021年，全国人大常委会已经将环境立法领域法典编纂研究纳入立法工作计划。在环境法典编纂研究过程中，认真研究环境权问题并提出合理的“入典”方案，是贯彻落实习近平法治思想和习近平生态文明思想，提升我国环境保护方面人权保障水平的重要任务。

环境权“入典”的需求现实而迫切

环境权“入典”是满足人民新期待的内在要求。建设“人与自然和谐共生”的现代化、提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要，首先要以立法形式确认这些新的需要和利益诉求，将人在良好环境中生存的正当需求确立为一项法律权利。环境法典编纂作为国家环境立法的最高形式，确立环境权是中国共产党坚持人民主体性和切实维护人权理念在生态文明建设领域的内在要求。

环境权“入典”是宪法实施的必然要求。编纂环境法典，一方面是落实国家责任、完成国家任务、实现国家目标的重要方式，另一方面也是宪法规范实施的重要途径。在我国宪法未明确规定环境权的背景下，环境法体系要为公民享有环境权提供切实保障。因此，完整地确认和保障公众的环境权利，是环境法典编纂的重要使命。

环境权“入典”是参与全球人权治理的迫切需要。在环境法典中确认环境权利，是中国积极参与全球人权治理，深度参与联合国人权机制工作，为环境人权发展和保障贡献中国智慧、提供中国方案的大势所趋。

环境权“入典”的条件已经具备

习近平生态文明思想和习近平法治思想为环境权“入典”奠定坚实的政治基础。习近平总书记强调用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，蕴含着“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的自然历史观，彰显了“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱”的法治思想，既是加强生态文明建设的重要原则，也是习近平法治思想在生态环境保护中的实践深化和科学运用，揭示了社会主义生态文明法治建设的本质规律。习近平总书记强调关心自然、保护自然的根本目的是满足人民的需要，保护生态环境必须依靠人民，良好生态环境必须由人民共享。强调面对恢复经济和保护环境的双重任务，世界各国要加强团结、共克时艰，让发展成果、良好生态更多更公平惠及各国人民，构建世界各国共同发展的地球家园。为在环境法典中构建中国特色的环境权体系奠定了世界观和方法论基础。

相关立法和政策为环境权“入典”积累了实践经验。在国家立法层面，如2014年修订的环境保护法专章对环境知情权、参与权、监督权等程序性环境权作出规定。水法第48条体现了公众对水资源的一般利用权或者享有权。在地方立法层面，广东省、福建省、海南省以及深圳经济特区的环境保护条例都明确规定了环境权。此外，2021年国务院新闻办发布的国家人权行动计划（2021—2025年）将“环境权利”单独成章，分别从污染防治、生态环境信息公开、环境决策公众参与、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿、国土空间生态保护修复、应对气候变化六个方面予以阐述。“健康中国2030”规划纲要将“健康环境”作为五大领域之一，体现了保护健康环境权的理念。这些立法和政策的积极探索，为环境权系统化“入典”积累了有益经验。

丰富的学术研究成果为环境权“入典”提供理论支撑。环境权理论与实践是中国几代环境法学者接续研究的重大理论课题，经过40多年的不懈努力，发表了多篇论文、多部专著，内容涉及基本理论、国外环境权比较研究、国际人权发展与环境权、环境法典编纂中的环境权等多个方面，取得了丰富的研究成果。特别是2017年中国法学会环境资源法学研究会组织了《中国环境法典编纂研究》大型研究项目，设立了“外国环境法典翻译出版”“环境法典编纂基础理论研究”“生态环境法典专家建议稿及其立法理由书”3个子课题。已翻译出版9个国家环境法典、出版5本专著，形成了《生态环境法典专家建议稿（草案）》，其中对环境权“入典”进行了专题论证并提出了方案建议。目前，学术界对环境权“入典”已达成共识，具体方案虽存差异但为立法决策提供了深厚的理论支撑。

环境权“入典”的基本构想

参照国际公约，借鉴外国立法经验，结合中国国情，形成环境权体系化方案。各国将环境权纳入国家立法的方式、程度有很大的差异。鉴于环境权不同于传统人权为典型的个人权利，因具有公共性而更多呈现为集体权利的特征，统筹考虑中国人权保障需求和国际立场，借鉴多国环境法典或环境基本法对环境权的相关规定。我国环境法典宜采取“一体两翼”的环境权体系，即在环境法典总则中规定“一般环境权”，在分编中具体化为“健康环境权”和“自然享有权”两大类别。其中健康环境权的客体是健康环境，主要是与污染防治相关的权利，具体包括清洁空气权、清洁水权、环境安宁权等。自然享有权是人们对于自然环境、自然资源、自然空间的非排他性的使用权，具体包括自然空间的进入权（公共地役权）、景观权、环境获益权等。

根据生态环境法典体例设想，合理安排环境权相关内容。从环境权理论和国际环境权立法实践看，完备的公众环境权利应包括“环境权的本体性规定”“环境权的保障性规定”“环境权及其保障性权利的救济性规定”3个方面。我国环境法典应对这3个方面进行完整的规定。鉴于目前《生态环境法典专家建议稿（草案）》已经提出的包括总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编的五编制构想，宜在总则编中规定一般性的环境权——“公民有在清洁、健康、美丽的环境中生活的权利。”同时规定知情权、参与权和救济权。在污染控制编中规定健康环境权及其具体权利，在自然生态保护编中规定自然享受权及其具体权利。

（作者系全国政协社会和法制委员会副主任、中国法学会副会长）