未诉先办：首都基层治理新探索

[中图分类号] D616； C916[文献标识码] A[文章编号] 0529-1445（2022）09-0072-04

接诉即办是践行初心使命的生动实践，是坚持党建引领基层治理、服务群众的有效机制。三年多来，接诉即办改革经历了三个阶段，即从最初的“街乡吹哨、部门报到”延伸到接诉即办，然后在此基础上正向“主动治理、未诉先办”深化。未诉先办既是改革的目标，也是一种重要的治理机制。未诉先办蕴含的治理理念、治理机制和方式方法的创新，需要在实践的基础上进一步研究探索和持续深化。

未诉先办的概念界定与治理意蕴

未诉先办是政府对民众诉求的主动回应，属于主动治理范畴。未诉先办是在群众提出具体诉求前，政府主动解决问题，从而避免产生投诉的一种工作机制。它是原有接诉即办工作的延伸，是接诉即办特定语境下的主动治理，标志着接诉即办改革进入新阶段。

未诉先办通常与城市治理、主动治理和接诉即办改革相联系。2020年北京市《政府工作报告》就将其内含在“加强精治共治法治，不断提升城市治理能力和治理水平”的相关论述之中；2020年10月，市委市政府联合印发的《中共北京市委北京市人民政府关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》提出“推动‘接诉即办’从‘有一办一、举一反三’向‘主动治理、未诉先办’转化，通过一个诉求解决一类问题，通过一个案例带动一片治理”。2021年9月颁布的《北京市接诉即办工作条例》为主动治理设置了专章，依据条例对接诉即办工作的定义，未诉先办属于“主动治理”范畴；2021年12月，市委深改委“接诉即办”改革专项小组印发《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》，这是北京市首个关于未诉先办的专门文件，文件中多次出现“建立健全主动治理未诉先办工作机制”等表述，未对未诉先办与主动治理的概念进行明确区分。2022年5月发布的《中共北京市委 北京市人民政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》进一步提出“总结固化主动治理实践经验，实现接诉即办与主动治理有机衔接并向未诉先办深化”。

未诉先办是政府主动作为，前瞻性地发现并解决问题的有效治理模式。有学者认为未诉先办始于居民诉求，又超越居民诉求，“是对民众诉求的系统建构，实现以小见大，见微知著”；也有学者认为“未诉先办，是未雨绸缪、主动了解民众需求”，开展前瞻性治理的过程，“让接诉即办、未诉先办与不诉自办形成完整闭环”，而构成首都基层治理新模式；还有学者从诉办关系变迁和政府回应的角度，指出未诉先办是一种政府主动式回应的基层治理样态，“从遇诉不办，到应诉慢办，再到接诉即办，进而到未诉先办，并发展到不诉自办，这是诉办关系的不断优化与完善，也是基层治理样态的不断更新与升级发展”。

未诉先办的治理特征与创新价值

未诉先办是践行以人民为中心的发展思想的高阶形态，在这种治理模式下，政府提前预判并解决人民群众的急难愁盼问题，人民群众必将更具获得感和满意度。

基层治理中践行以人民为中心的发展思想的高阶形态，给人民群众更多获得感。以人民为中心是推进基层治理体系和治理能力现代化的核心要义。与接诉即办相比，未诉先办在这方面又前进了一大步。二者都是为民办事，但前者关注点是“即”，强调的是民有所呼、我有所应、有诉必接、即时办好，针对的是遇诉不办、接诉慢办和办了群众不满意的问题；后者关注点是“先”，强调的是民有所需、我有所动、未雨绸缪、抢先一步，针对的是政府治理滞后和被动的问题。从接诉即办到未诉先办，推动政府治理真正实现了从“事后管理、被动反应”到“事前管理、主动回应”的转变。

系统治理、源头治理的生动实践，以更小的成本实现更好的治理。基层治理体系和治理能力现代化建设必须坚持全周期管理理念，系统治理和源头治理是其中两个重要方面。未诉先办为实现系统治理、源头治理提供了现实路径。如果说接诉即办是“有一办一”，一次解决一个人的问题，那么未诉先办则是“举一反三”，能从一个问题想到一类问题、从一个人的问题想到一群人的问题，真正实现由此及彼、由点到面的系统治理。如果说接诉即办追求的是尽快解决问题，那么未诉先办追求的是工作的前瞻性，要求提前预判问题、找到导致问题发生的原因，从源头上防范问题发生。由于未诉先办能将问题消除在萌芽状态，避免危害结果的发生，因此它也更具有经济性，是以更小成本实现更好治理的典范。

砥砺干部作风的新场景，有助于树立主动担当作为的新风尚。队伍建设是基层治理体系和治理能力现代化建设的重要一环。各级干部的精神面貌和工作作风直接影响基层治理的效果，也直接影响人民群众的直观感受。近年来，我们在转变干部作风方面做了很多有益的尝试，比如要求做到“门好进、脸好看、话好听、事好办”，又或是规定“首问负责、限时办结”等，都取得了一定的效果。但总的说来，这些都是在群众提出诉求之后的反应。如何增强工作的主动性始终是一个实践中的难题。未诉先办提供了一个促使干部作风转变的新场景，它要求各级干部在群众提出诉求之前，主动发现问题、解决问题，变“等事上门”为“主动找事”。可以说，工作主动不主动，未诉先办就是一面镜子。以“每月一题”为例，该机制聚焦群众高频、共性且难以解决的诉求，要求各级政府部门在推进问题解决过程中深入基层并敢于动真碰硬。市委月度点评会通过肯定、宣传推广典型经验等方式，又进一步激励了各级各部门主动作为，给敢于攻坚克难的干部吃下了定心丸。在传统的科层制模式下，每个政府部门职责明确、界限分明，一些政府工作人员也习惯于按照以前的工作模式来做，“不出圈”、不出错甚至成为部分人的现实选择。未诉先办可以打破传统科层制下政府部门及其工作人员固守权责边界、“各扫自家门前雪”的困境，有利于在政府机关中树立担当作为、主动服务、勇于创新的新风尚。

进一步深化未诉先办机制的思路举措

群众满意度，是最根本的衡量标准，也是北京市推行接诉即办改革一直秉承的重要理念。2022年5月出台的《中共北京市委 北京市人民政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》再次重申了这一理念，提出“以群众满意为目标完善接诉即办工作机制”。从接诉即办到未诉先办，只有群众满意度进一步提升了，才能说明改革取得了新的成效。

合理确定未诉先办的适用范围。未诉先办的边界，涉及未诉先办与常规工作的关系。一种观点认为，应将未诉先办范围限于对接诉即办高频、共性问题的办理。如果超出该范围，未诉先办就失去了与接诉即办改革的联系，也容易造成未诉先办与常规工作的范围混同。另一种观点则认为，只要是有可能引发群众诉求的领域都应当实行未诉先办，这个范围包括政府工作的方方面面。未诉先办作为政府治理中应当坚持的一种理念、一种思维，贯彻到日常工作始终。可以考虑以高频、共性诉求作为未诉先办的重点，并且做适当拓展，从日常工作中及时洞察问题线索开展前瞻性治理。因为高频、共性诉求是一个动态发展的概念，今日未成为高频、共性诉求的问题，极有可能在未来成为高频、共性诉求。

明确未诉先办的重点工作领域。明确未诉先办的重点工作领域，工作时才能做到有的放矢。基于未诉先办概念内涵的挖掘，以及对《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》及其他政策文本的解读，未诉先办的重点工作领域大体包括以下几类：一是接诉即办反映的高频、共性问题。二是季节性、周期性问题。三是举一反三的问题，如在解决投诉时发现其他问题一并解决。四是由此及彼的问题，如某区出现问题引发社会关注，其他区主动排查类似问题。五是重点区域的问题。六是突发事件引发的问题。突发事件发生后，应当主动研判可能发生的问题，提前做好相关工作。七是新业态新领域问题。八是历史遗留问题。这类问题的相关群体每隔一段时间就会提出重复的诉求。九是政策性问题。这类问题通常可以在政策咨询过程中或是社会舆情中发现。

健全未诉先办的运行机制。接诉即办之所以能得到社会各方面的认可，就在于能够解决问题，百姓认为管用，而这背后有着一整套科学的运行机制作保障。整合投诉热线、全面接诉、分类处置、精准派单、首接负责、限时办理、回访、点评、考核等一系列制度形成了一个全周期制度体系，使接诉即办工作实现了闭环管理。相比之下，目前未诉先办在运行机制方面还不健全，未诉先办的发起机制主要还是一种内部机制，属于政府机关的自我加压，缺乏类似接诉即办用户端监督的倒逼机制和动力机制，也缺乏明确的办理时限、检查标准以及相应的督促检查考核，未能形成有效的管理闭环。要解决这一问题，最重要的就是要建立行之有效的动力机制。各单位应当认真梳理未诉先办事项，实行清单式管理、项目化推进，明确解决方案、进度安排和办理时限，并对外公开，通过引进外部机制，接受社会的监督和评议。市级层面也应当建立相应的考核评价制度和奖惩激励机制。

拓展未诉先办发现问题的渠道。发挥12345市民服务热线的作用，从群众投诉的高频、共性问题中寻找未诉先办工作的目标；调动各级政府部门工作人员的积极性，在与管理、服务对象打交道的过程中，主动总结分析具有规律性的经验做法，及时掌握群众关心关切问题；充分发挥各区城市管理网格平台发现问题的优势，推进12345市民服务热线与城市管理网格平台深度融合、协同发力；积极发挥好原有的社区议事厅和社区专员的作用，推广“网格民情工作法”“拉家常议事会”等社区群众协商议事机制，定期在村（社区）、村组（小区）召开协商会，面对面答疑解惑、及时听取意见、解决群众关心关切问题，推动民意在群众家门口听取、矛盾在群众家门口化解、难题在群众家门口解决。

处理好未诉先办“前方”与“后方”的关系。基层办事单位是未诉先办工作的“前方”，需要对他们提供更强有力的支持和保障。首先要加强对基层单位的赋能，特别是不断提高街道（乡镇）的行政执行、为民服务、议事协商、应急管理和平安建设能力，让他们有能力为群众解决更多的实际问题。其次要切实为基层办事单位减负，让他们从不应有的事务性工作中脱身出来，有足够的精力和时间去为群众办实事。市级部门作为未诉先办工作的“后方”，需要加强政策支持和统筹协调。一是需要对现有政策进行解释甚至调整的，要迅速回应，及时出台政策解释、修改现有政策或是出台新的政策，帮助基层办事单位解决问题。二是在出台相关政策时，要做到充分征求群众意见，不断提高制定政策的质量，避免因出台不适当的政策造成新的问题。三是加大对基层单位的权力下放，要发挥统筹协调作用，切实解决基层办事单位人员编制、工作经费等方面的现实问题。四是充分发挥大数据的作用，建立数据共享开放机制，为各基层单位开展主动治理、科学决策、精准施策提供数据支撑。

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【作者简介：程行仑，北京市首都公路发展集团有限公司副总经理、总法律顾问，北京市委党校（北京行政学院）第22期局级干部研修班学员】