新时期信访制度对推进国家治理体系和治理能力现代化的作用

党的十九届四中全会指出，要保持党同人民群众的联系，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿于党治国理政的全部工作之中，通过完善制度，保证人民在国家治理中的主体地位。“中国国家治理体系现代化，是党集中统一领导、政府全面负责、人民群众和社会各界广泛参与，制度更加完善，权力结构和分工更加合理，决策、执行、管理、监督等体制机制更加健全的进程和状态。”推进国家治理体系和治理能力现代化，应当进一步完善人民当家作主的制度和体制机制。信访制度是协调党的领导与人民当家作主之间关系的重要机制，是国家社情民意表达的体制内渠道，是落实人民当家作主治国理念的重要保障。

一、全员参与的信访机制，提高了群众的参与度

我国的《信访条例》明确规定，所有公民个体、法人或者其他组织，都可以向各级人民政府或政府部门依法提出意见、建议或者投诉请求，信访人身份不受限制。而公民个体在诉求表达的其他渠道方面，诉求主体或多或少都会受到诉求资格审查、受理范围审查、申请时效等方面的限制。以行政复议和行政诉讼为例，相关法律规定，能够提起行政复议和行政诉讼的申请人，必须要与行政争议的客体具有实体上的利害关系，其受案范围主要集中于涉及行政相对人的人身权利、财产权利的案件。但是信访机制不一样，信访机制摆脱了对信访人主体资格和受案范围的限制，无论信访人年龄、性别、职业和利害关系如何，只要信访诉求的事件属实，主体有理有据，都可以进入信访的程序，这就保证了社会全员都具有依法参与国家与社会生活治理的最基本渠道。

从信访受理及处置主体的角度来看，国家法律法规也明确规定了社会多元参与信访纠纷化解的机制。国家《信访条例》第二章第十三条规定，政府可以根据信访工作的实际需要，建立由政府主导、社会多元参与的能够迅速解决纠纷的工作机制。这样，信访工作机构就可以依据情况吸纳相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。信访处置主体的多元参与机制，使信访工作的专业化水平日益得到社会认可。

二、全方位覆盖的信访范围，涵盖了国家治理的各个领域

我国信访制度作为一种直接沟通国家与社会的战略性机制，具有广泛获取社会信息的独特优势。信访机制全方位覆盖的信息员队伍，其工作触角延伸到了国家与社会生活的各个领域，在全国范围内形成了以其为基层前哨的信访工作网络系统。这一系统横向到边、纵向到底的特征，使得信访系统成为从中央到地方各个层级、各个行业信息的汇聚地，在信息的获取上具有广泛性和全面性，这是一般的国家治理机制所不具备的优势。

全方位覆盖的信访信息反映出涉及国家治理方方面面的社会问题和现象，使得信访制度具备把握全局信息的功能和作用，并易于发现战略性的问题。国家《信访条例》第29条规定：“信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。”一些地方性信访条例对此也有相应的规定。例如，北京市2006年9月修订的《北京市信访条例》第7条规定；“国家机关应当将通过信访渠道收集的信息纳入决策评价体系，科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防化解导致信访事项的社会矛盾和纠纷。”信访机制获取的信息内容十分丰富，且属于第一手数据，具备从国家治理的战略型立场出发进行准确考量的先天条件。利用大数据根据，从信访事项中提取出具有普遍性特征的问题，将其汇总起来进行科学的分类和比较，就可以发现当前国家治理的总体情况及存在的突出问题。通过总结问题背后的规律，从而为国家治理提供具有前瞻性、战略性的咨询服务和决策建议。

三、相对独立的运行机制，拓展了国家治理的运行空间

信访程序的运行包含三方面的主体，即信访人、被信访机关和信访机关。我国《信访条例》规定的信访机关的职权主要有受理、交办、转送、协调、督查检查等权力。信访机构虽然是政府部门的组成部分，但其功能的发挥具有一定的相对独立性。首先，信访机构虽然存在于国家机关内，但其在地位上与其他职能部门平行共存，相互独立。因此，信访机关相对独立的地位在一定程度上使得其在发挥功能时可以降低部门的局限，提升其社会影响力。其次，信访机构与立法、执法、司法部门也是相互分离的，信访机关处理信访事件的权力更大程度上体现为对被信访机关的监督和制约，这种监督和制约的权力是与我国目前的立法权、司法权和行政权的权力体系相对独立存在的，这种权力的落实对被信访机关有一定的约束力。

四、开放、灵活的形式，便捷了公众参与国家治理的渠道

信访制度作为公众参与国家治理的方式之一，相对于其他参与平台，其最大的优势在于其灵活性、包容性的特征。不可否认，目前国家治理方面有关有效表达和听取诉求尤其是对诉求进行有效反馈的具体制度环节及其运行机制方面是不完善的。信访制度作为一种中国特色的诉求表达和意见建议制度，自其建立之初就承载和体现着开放性和不拘形式听取民意的民主特征。按照《信访条例》的规定，除了专门的信访工作机构以外，各级人民政府的行政机关也可以成为信访受理机关从而享有信访受理权。事实上，只要设有信访机构的部门基本上都具有信访受理权。这种主体多元、权力分散的架构便利了信访人信访权的行使。公民、法人和社会组织可以通过书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式反映情况，方便快捷。党和政府通过信访制度，构建上下互动、多层协调、领域广泛的沟通机制，创新了有利于国家治理顺利推进的制度空间。公众对各级国家机关和承担公共服务职能的社会组织及其工作人员的问题发现和反馈方式方便快捷，使得信访工作在发挥功能方面具有其他渠道所不具备的优势。