科学构建巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接机制

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

脱贫攻坚战的全面胜利是我国减贫历史上的里程碑，乡村振兴战略的实施也开启了我国推进乡村发展，实现共同富裕的新征程。从脱贫攻坚到乡村振兴的过渡，是从解决脱贫人口生存问题到发展问题的具体转换。在过渡期内，一方面是对脱贫攻坚成果的巩固和拓展，另一方面则体现为对乡村振兴目标任务的完成。在这一客观背景下，有关衔接机制的若干文件为实现脱贫攻坚到乡村振兴的过渡奠定了政策基础。

从脱贫攻坚到乡村振兴的政策设定

当前，我国已全面建成小康社会，顺利实现了第一个百年奋斗目标，历史性地解决了绝对贫困问题，脱贫攻坚事业取得了全面胜利。脱贫攻坚持久战具有阶段性和相对性，绝对贫困消除之后，更重要的是持续推进部分相对贫困人口的兜底工作，尤其是脱贫人口的兜底保障。

习近平总书记曾明确指出：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”2018年发布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接。”同年9月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》也提出：“把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合相互促进，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”2019年《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中提到：“做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接，对摘帽后的贫困县要通过实施乡村振兴战略巩固发展成果。”党的十九届五中全会进一步指明脱贫攻坚与乡村振兴之间的关系，说明要实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。2020年12月，《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中提到：“打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善。”2021年4月29日通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》不仅为进一步深入实施乡村振兴战略提供了法律和政策保障，更指明了脱贫攻坚和乡村振兴衔接的必要性和方向，为巩固脱贫攻坚成果和推动乡村事业发展带来了新的机遇。该法第五十九条特别提出：各级人民政府应当采取措施增强脱贫地区内生发展能力，建立农村低收入人口、欠发达地区帮扶长效机制，持续推进脱贫地区发展；建立健全易返贫致贫人口动态监测预警和帮扶机制，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

因此，在巩固脱贫攻坚成果的基础上，交接好、传递好脱贫攻坚事业与乡村振兴战略之间的接力棒，构建好有效衔接机制，是“十四五”期间乡村高质量发展的重要工作。为此，如何按照党和国家的战略部署，紧扣脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接机制的战略安排，实现农村事业的转型升级，是当下一个亟待解决的课题。

脱贫攻坚与乡村振兴衔接需要补足的短板

脱贫人口发展问题识别及分类机制不够明晰。脱贫攻坚，最基本的要求和核心指标即实现贫困人口的“两不愁三保障”，以缓解贫困人口所存在的绝对贫困问题。巩固脱贫攻坚成果首先表现为维持脱贫人口的基本民生状况，防止已脱贫的个人及家庭再度陷入贫困。在与乡村振兴进行有效衔接的过程中还需要考虑脱贫人口中病人、残疾人的托养照护、康复等实际需求。由此，在过渡期内衔接机制的构建首先需要回应脱贫人口所面临的基本生存和民生保障问题。

脱贫人口需求表达机制不够明确。乡村振兴时期与脱贫攻坚时期存在着不同的发展模式和追求，更需要明确脱贫人口自身对于发展需求的表达，以实现从具有统一性的发展规范转向个性化的发展实践及追求的转变。从脱贫攻坚到乡村振兴时期的工作来看，我国仍缺乏有效的脱贫人口需求表达机制。

脱贫攻坚与乡村振兴的转换问题。脱贫攻坚与乡村振兴在工作任务、工作体制和发展环境层面存在转换问题，这对过渡期内的政策提出了挑战。一是同脱贫攻坚战比较，我国乡村振兴的工作任务目标不同，一个是脱贫，一个是致富；二是从制度设计上来看，前者从微观角度强调精准施策，而后者则从宏观角度重视统筹协调。乡村振兴战略不仅是脱贫攻坚战的延伸，更是国家为实现更高水平农村经济发展目标的战略部署。如何从其内在逻辑关系、衔接机理、衔接途径，以及多个脱贫摘帽地区在脱贫致富前后经济社会发展政策上的不均衡问题方面来处理好脱贫攻坚战和乡村振兴战略的有机衔接，是一项重要课题。

人力资源开发不足。脱贫攻坚时期，支持发展人力资源建设的重点在于建立严格规范的扶贫责任主体，以责任落实推进脱贫攻坚达到设定的约束性指标，缺少对于支持脱贫人口的人力资源投资。乡村振兴很重要的一点就是让广大人才在农村中施展才能、大显身手，结合乡村振兴时期的人才振兴发展目标与脱贫人口群体的特殊性，需要在过渡期内推进支持脱贫人口的人力资源开发体系。

脱贫攻坚与乡村振兴衔接机制的构建理念与原则

坚持党的领导。脱贫攻坚的伟大实践和所取得的巨大成绩，得益于党中央的坚强领导，充分彰显了我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势。乡村振兴战略也是党中央立足于新时代发展趋势，着眼全局对“三农”工作作出的重大决策部署。脱贫攻坚战的全面胜利和乡村振兴战略的实现都离不开党的领导。

积极调动脱贫人口的内生力量。巩固拓展脱贫攻坚成果，以及构建与乡村振兴发展有效相衔接的社会体系，必须充分发挥脱贫人口的重要作用。把巩固脱贫攻坚成果摆在突出位置，坚持以脱贫人口的需要为导向，提升脱贫人口幸福感，实现脱贫人口的健康需要和对美好生活的追求。

贯彻农业特色优先的经营理念。农业农村优先的发展理念将发展区域有效定位于农村，将发展内容与农业现代化发展需求相融合，实现农村脱贫人口发展与乡村振兴的双向促进。在脱贫攻坚与乡村振兴衔接制度建设方面，衔接的目的首先表现为对脱贫攻坚战成效的巩固作用。而基于社会历史发展角度考虑，又表现为实现乡村振兴的重要手段。因此，在乡村经济振兴背景下，关于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接机制的研究仍需坚持农业农村现代化的发展思路，在发展过程中需要着重将资源倾斜至农业农村发展领域。

坚持共同富裕的发展方向。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。习近平总书记指出：“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。农村共同富裕工作要抓紧，但不宜像脱贫攻坚那样提出统一的量化指标。要巩固拓展脱贫攻坚成果，对易返贫致贫人口要加强监测、及早干预，对脱贫县要扶上马送一程，确保不发生规模性返贫和新的致贫。”推动脱贫攻坚与乡村振兴的合理衔接，实质上正是为了克服城乡之间、地区之间，以及各个群体间发展不均衡、合作不充分的问题，缩小贫富差距和减少城乡差异，保障广大农民和弱势群体的切身利益，从而带动脱贫人口实现共同富裕。所以，构建脱贫攻坚和乡村振兴的衔接机制，需要体现并坚持社会主义的本质要求，坚持共同富裕的发展方向。

脱贫攻坚与乡村振兴的衔接机制构建路径

加强组织领导建设，注重衔接的有效性。始终做到加强党的领导，加强基层组织建设，健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制，构建责任清晰、各负其责、执行有力的领导体制。充分发挥中央和地方各级党委农村工作领导小组作用，建立统一高效的衔接协调工作机制。进一步完善农村组织建设制度，选好村级带头人，并进一步明晰驻村第一书记和驻村干部的责任。加强专业化的团队管理，提高乡村领导班子工作水平。

关注脱贫人口的多元发展需求，保障其发展权益。中国特色社会主义进入新时代，脱贫人口对生活的要求不但包括了物质文化等显性需求，还包含以人权、尊严、公正、安全感等为主要内容的隐性要求。在巩固拓展脱贫攻坚成果，继续满足脱贫人口对于物质文化需求的同时，还要关注新时代脱贫人口的精神文化需求。

优化资源支持机制，构建全方位帮扶体系。将中西部经济社会比较落后地区作为重点关心地区，把农村脱贫人口作为重点关心对象，主动配合政府相关工作，进一步强化人才、财政、物质保障等力度，助力巩固拓展农村脱贫攻坚战成果、全面推进乡村振兴。

建立农村产业发展机制，为农村脱贫人口创造增收机会。不管脱贫攻坚还是乡村振兴，很重要的一项任务都是开发劳动力，巩固经济基础。发展农村产业，不但要有成熟的农产品，也要有成熟的非农产业系统。在脱贫攻坚工作“五个一批”工程中，牵涉面最广、牵动人群最大的就是产业扶贫。通过推动农村产业发展，可把广大的农业脱贫人口带入全产业链，给他们创造更大的就业平台，促进就业并增加收入，进一步巩固农村的脱贫攻坚工作成效。

完善人才培养机制，促进乡村振兴。教育振兴是实现乡村振兴目标的关键支撑，也是工作制度建设的主要重点。在加大对农村脱贫人口的教育培训的同时，政府也要加强对脱贫人口有关业务供给方面的人员的教育培训，进一步健全培训制度，促进乡村人才振兴。让脱贫人口不仅是乡村振兴的受益人，更是乡村振兴战略的参与者、建设者。

构建监督评估机制，督促衔接工作的落实。要建立全流程的监管制度，以完成对稳定脱贫攻坚战成果与乡村振兴相衔接各项工作的事前、事中、事后监督，确保政策有效落实。在脱贫各地实施乡村振兴考核时，应将巩固扩展脱贫攻坚战成果作为各市县党委领导班子和领导干部实施乡村振兴战略实绩评价依据。

（作者为北京大学政府管理学院博士后）

【参考文献】

①《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中华人民共和国中央人民政府官网，2018年2月4日。

②《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，中华人民共和国中央人民政府官网，2018年9月26日。

③《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，中华人民共和国中央人民政府官网，2019年2月19日。

④《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，中华人民共和国中央人民政府官网，2021年3月22日。

⑤《中华人民共和国乡村振兴促进法》，中华人民共和国中央人民政府官网，2021年4月30日。