借鉴国际经验要因地制宜

与我国城镇老旧小区改造相对应，国际上较为贴近的有街区更新和社区改造等。街区更新和社区改造也属于城市更新的重要内容，是应对城市衰退、城市贫困、社会隔离的重要办法，很多国家在政策激励和实体建造两个方面作出有益尝试。

在政策激励方面，一是制定法律法规和更新计划，做到有据可依。如日本在2002年制定《公寓重建法》作为对原有法规的补充，新增“业主自主更新”和“公寓土地一次性出让制度”两种更新改造模式，简化更新改造程序。二是强调社会化多方合作，鼓励社区居民参与。如英国注重“公—私—社区”合作，将建立合作伙伴组织作为资金申请的前置条件，并且形成成熟的街区规划、社区建筑师制度等；瑞典推出“慎重的再生”项目，通过反映居民对各项改造内容和改造周期的意见，增强改造效果。三是完善政策体系，促进多元资金供给以及合理收益分配。如美国利用房地产税制度，筹措项目启动资金，激励业主进行住房修缮。

在实体建造方面，一是注重空间多尺度衔接，融入城市更新体系。如新加坡构建“市镇—社区—住宅”三级更新体系，加强小区可达性，整合破碎存量资源，实现片区更新。二是面对城市问题的复杂性，注重物质规划和社会经济政策整合。三是在社区改造中推行可持续理念。如法国生态街区已成为其旧区改造的普遍做法，也是北欧城市活力再造的内核。四是渐进式小规模更新改造。如荷兰的小规模更新，可在原有的结构内发掘和利用现有资源，以确保改造的可实施性。

需要注意的是，政策和做法的效果往往取决于具体的发展条件和环境，如土地制度、税收制度以及治理能力等。此外，还需考虑社区改造实施的时代背景，欧美等国家提出大规模社区改造计划时，基本已经过了快速城市化时期，经济增速减缓，改造难度较大，其实际效果也参差不齐。

我国城镇老旧小区改造是重要的城市建设，能有效拉动投资和消费。预计到2025年年底以前，需要改造的城镇老旧小区有17万个，涉及居民超4200万户，按照家庭平均人口2.6人计算，人口超过1亿人，建筑面积20亿平方米至30亿平方米，按照1000元/平方米的改造成本，总的改造投资为2万亿元至3万亿元，这将是促进经济增长的重要内容。为全面推进城镇老旧小区改造，提出以下建议。

第一，结合城市更新行动，加快推进相关立法工作。目前我国在国家层面尚无城市更新改造的专门法律，可考虑制定城市更新法等，同时在现有相关法律中增加补充更新改造的相关内容，完善相关法规体系。

第二，根据经济社会发展实际，制定切实可行的目标。我国城镇老旧小区改造耗资较大、牵涉利益较多，应在加强前期评估的基础上，控制好更新改造节奏，多采用渐进式、滚动式的更新改造模式，强化小区自我造血功能，保证更新的可持续性。

第三，强调因地制宜，尊重各地做法。我国城市发展差异大，老旧小区改造要根据实际情况而定，无论是实体改造方式还是资金筹措、利益还原等，都不能一刀切，在因地制宜的总体原则下，可提倡和推广一些成功经验，例如联动开发，包括老旧小区之间的联动，老旧小区与机关单位、商业绿地等的联动，实现空间利用效率最大化。

第四，建立对话机制，最大限度争取多方广泛参与。老旧小区改造参与方较多、关系较为复杂，需要在街道、社区层面建立对话机制和对话平台。建议推进群众自管自治，既能在改造中发挥群策群力的作用，也能在改造后承担起凝聚居民群众的纽带责任，完善提升社会基层治理能力。

（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员）