斩断“影子公司”的腐败链条

案例

中央纪委国家监委网站发布一则干部违纪违法案例 ，曾任海南省国土环境资源厅党组成员、副厅长，海南省自然资源和规划厅党组成员、副厅长的吴开成，2008年至2009年，利用职务便利，为三亚某房地产开发有限公司提供帮助。郭某某作为该公司实际控制人承诺让吴开成以虚假投资入股的方式“合作”开发项目。随后，吴开成以他人名义注册成立投资管理有限公司后，通过虚假出资180.899万元的方式分别持有3个项目各10%的股份。后来，吴开成以“退股”名义安排妻子李某某将“影子公司”持有的所谓项目股份转让给郭某某实际控制的公司。吴开成以权力“入股”郭某某经营的公司，先后收受郭某某3400余万元。2022年9月被海南省纪委监委给予开除党籍、开除公职处分。 2023年4月，吴开成因犯受贿罪，被判处有期徒刑十四年六个月。

“影子公司”腐败的实质是公共权力的市场化，公职人员隐藏其真实身份，借助非正常的政商关系，利用职权或职务影响力在经商办企业中谋取私利或输送利益，为官员腐败披上合法外衣。“影子公司”腐败有若干典型形式。一是政商合体型。一些公职人员的亲友或特定关系人注册成立公司，公职人员台前安排亲属充当“木偶”，自己在台后利用职务影响为企业经营活动和项目招揽站台撑腰，为家庭和个人直接谋取腐败利益。表面上，这些注册的公司是合法的，但其背后的经营活动却是公职人员的腐败通道。在“一家两制”的支配下，官员与商人结成一个利益共同体，公职人员全家成员构成一个隐蔽的腐败网络。二是亦官亦商型。一些公职人员不直接出面从事企业经营活动，而是以他人代持、代开公司等方式隐藏于幕后暗中操控，利用职权为企业经营提供隐形帮助并从中获取巨额非法利益。公职人员事实上具有双重身份：一方面掌握着公共权力，另一方面掌握着公司的实质权力，公职人员在官商双重角色中不停转换位置，“左手转右手”，当官与发财两不误。更有甚者，“影子公司”为公职人员洗白腐败资金提供秘密通道。三是利益捆绑型。“影子公司”通过向公职人员赠送股份、扶植公职人员亲属担任高管等方式向公职人员间接输送利益，公职人员则与“影子公司”之间建立起稳定的利益关系，利用职权为这些企业经营提供方便。从形式上看，公职人员与公司并没有直接关联，但实质上公职人员可以影响到公司经营发展、人事任免等事务，以合理的政策理由为企业经营提供“特殊关照”，“定点推送”优惠政策或内部信息。

从近年查处的腐败案件可知，“影子公司”腐败多发生于权力集中、资金密集、资源富集的领域。这些领域存在着新的腐败主体，除公职人员本人外，还有行贿主体、公职人员的亲友和特定关系人以及腐败掮客，也存在着新的腐败形态，不再限于个体性腐败，而是演变成集团性腐败，不同腐败主体结成腐败利益同盟。更重要的是，“影子公司”腐败往往与期权腐败、衙内腐败、家庭腐败是一体的，严重影响了正常的政商关系，破坏了市场秩序和政治生态。“影子公司”腐败寄生于公共权力，其腐败范围远远超出了公职人员的权力边界，权力变异为谋私的工具。

“影子公司”腐败之所以是一种隐性腐败，其特征在于极强的隐蔽性。随着反腐败的深入推进，腐败方式和手法也不断升级换代、更具有隐蔽性。一些公职人员为了规避法律风险，减少被查处机会，往往将权力寻租、权钱交易、利益输送、徇私舞弊等隐藏在合法的交易形式之下，采用他人代持、幕后操控，亲友挂名、充当靠山，假借投资、攫取利益等方式输送腐败利益。在这种情况下，腐败手法更加隐蔽，公职人员把腐败行为隐匿于项目决策、政策规划、行政审批、资源交易、招标采购、监督监管等关键环节之中，表面合规的决策程序和审批环节沦为实施腐败的“护身符”。企业经营与市场活动本身就比较复杂，“影子公司”腐败行为隐匿其中，与一般腐败相比，对腐败行为的问题发现、监督识别、认定查办等方面都存在挑战，权力介入和利益输送之间的对应关系有时难以被直接发现，这无疑加大了执纪执法难度。

针对“影子公司”腐败问题，《中国共产党纪律处分条例》第九十四条、第九十五条和《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十三条、第三十六条均提出廉洁纪律和国家法规要求，明令禁止公职人员以“影子公司”方式违规从事或参与营利性活动，不得拥有非上市公司的股份或者证券，也不得为其配偶、子女等亲属和其他特定关系人谋取利益。2022年，国家监委会同最高人民法院、最高人民检察院研究起草《关于办理国有企业管理人员渎职犯罪案件适用法律若干问题的意见》，针对亲友非法牟利罪等案件的法律适用问题，明确追诉标准、犯罪主体、犯罪构成的认定标准等问题。中央办公厅印发《领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理规定》，规定对领导干部配偶、子女及其配偶违反禁业规定经商办企业和以委托代持、隐名投资等形式虚假退出，以及利用职权为配偶、子女及其配偶经商办企业提供便利、谋取私利等行为进行严肃处理。2023年，中央纪委国家监委针对深化粮食购销领域腐败问题专项整治工作，要求开展“穿透式”核查，惩治“影子股东”“影子公司”以及关联交易、输送利益等腐败。这些党纪国法和专项治理实行“双管齐下”策略，既对公职人员提出行为规范，要求管好自己，也对公职人员的亲属提出行为规范，要求管住自己。客观地说，当前“影子公司”腐败治理还处于探索期，相较“影子公司”腐败的发展态势，治理思维、方法和机制需进一步创新。

突出具体化要求，紧盯重点人、重点事对“影子公司”腐败开展全方位监督。在重点人方面，聚集单位主要领导干部和重点岗位公职人员，强化权力配置和运行的监督与制约，围绕权力行使开展分析研判，及时对决策、审批实行全过程监督，杜绝权力背后的“影子”身份。在重点事方面，聚焦重点领域和关键环节，紧盯“三重一大”的决策机制和流程，细化重大决策和行政审批信息公开事项和范围，把权力置于阳光下运行，压缩利益冲突的空间，构筑防范腐败风险的“防火墙”。

突出精准化要求，要运用大数据等信息技术对“影子公司”腐败开展全过程识别。着眼于事前防范，探索实施信息化预警，搭建智慧监督平台和信息预警平台，整合纪检监察、组织人事、市场监督、金融税收、财务审计、资源交易等数据资源，实时对比可疑企业的异常交易信息，综合研判公职人员资金流水、股东身份、证券账户等异常信息，拓展发现问题线索来源。着眼于事中监控，全面排查腐败风险问题，重点梳理公司的注册地、经营地、经营范围和合作关系，厘清关联企业的注册时间、经营规模、股东构成等情况，揭露幕后股东和实际控制人，还原“影子公司”利益输送全链条。

突出常态化要求，建立健全全周期治理“影子公司”腐败的制度机制。推动完善“黑名单”制度，对涉腐企业和相关人员实行信用惩戒或资格限制。完善领导干部个人有关事项报告抽查核实机制，对考察对象、后备干部、被巡视巡察单位领导班子成员等加大重点抽查力度，将个人有关事项报告抽查核实结果纳入征信范围。推行财产实名登记和责任告知、家庭财产重大变动报告、亲属经商办企业报备等制度，扩大报备事项范围，加大抽查核实比例和频次。运用正负面清单方式厘清政商关系，细化政商交往行为规范，畅通政商沟通渠道，推动构建亲清政商关系。