“两藏”战略实施面临的困难与挑战

为保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范和抵御粮食安全风险能力，维护经济社会稳定，维护国家安全，粮食安全保障法草案于6月26日提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。这是该草案首次提请全国人大常委会会议审议。草案共11章69条，明确规定国家粮食安全工作坚持中国共产党的领导，贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。当前我国粮食安全形势总体较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕。与此同时，我国粮食需求刚性增长，粮食安全仍面临耕地总量少、质量总体不高，粮食稳产增产难度加大、储备体制机制有待健全、流通体系有待完善、加工能力有待提升、应急保障有待加强、节约减损有待规范等诸多问题挑战。因此，在此背景下，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务，把提高农业综合生产能力放在更加突出的位置，把“藏粮于地、藏粮于技”真正落实到位，对推动解决上述问题具有重大意义。

“藏粮于地”战略实施面临的困难

“藏粮于地”，核心在地，地是保障粮食安全的基础。随着城市化和工业化的非均衡发展，我国人、地、粮的空间分化与集聚趋势不断加剧，“藏粮于地”面临3个方面困难。

一是耕地面积持续减少，耕地质量不断下降。随着我国城镇化进程加快，耕地资源不断受到挤压，根据国土“三调”数据显示，我国耕地总面积19.18亿亩，较2009年净减少1.13亿亩。虽然我国一直以来实施耕地占补平衡政策，但由于耕地后备资源不足和缺乏有效管护，占补平衡政策执行走样，有的地方补充耕地“重量不重质”，存在“占优补劣”“占水田补旱田”现象；有的地方为了完成新增耕地指标，出现“耕地上山”“耕地下河”“沙地和湿地上造耕地”，以及“退耕还林与退林还耕来回翻烧饼”等一系列乱象，严重影响粮食综合产能。

二是耕地“非粮化”“非农化”形势严峻。随着农业生产成本不断上涨，种植粮食收益不高，在无法通过大面积机械化种植方式来降低成本的情况下，种粮收益远不及外出打工所得，从而使农民失去了种粮积极性。一方面，一些地方为了追求经济效益采取在耕地上植树造林、挖湖造景、发展林果业和挖塘养鱼等“非农化”“非粮化”种植方式；另一方面，大量农村人口进城打工，农村劳动力持续流失，加剧土地撂荒。

三是资源时空分配不均、水资源面临短缺。随着经济社会发展和工业化、城市化水平不断提高，粮食生产对水资源需求会进一步加剧，短缺的水资源已经成为粮食生产可持续发展的最大威胁，我国水资源时空分配不均，尤其是随着粮食生产中心不断北移，北方缺水与粮食种植用水的矛盾日益突出，全国13个粮食主产省份面临水资源不足，将影响粮食产量。

“藏粮于技”战略实施面临的挑战

“藏粮于技”，核心在技，科技创新是农业发展的根本出路，更是把握粮食安全主动权的关键支撑。“藏粮于技”战略实施主要在良种化、信息化、机械化3个方面面临挑战。

一是农业良种化创新不足特别是原创性成果缺乏。虽然目前我国在稻谷、小麦等口粮作物上种业创新取得了显著成效，但在核心技术创新和优良品种培育等方面仍存在弱项，一些蔬菜品种种子长期依赖进口。原因主要是农业科技创新各方投入不足，缺乏科技创新领军人才。加之科研力量分散、同质化问题突出，造成资源重复浪费，难以形成聚合效应。

二是农业信息化应用和智慧农业发展缓慢。由于我国农业科技起步晚、自主研发能力不足、农业基础设施薄弱、缺乏高素质的从业队伍等原因，我国农业生产特别是粮食生产在信息化、智能化、网络化应用不足，大数据体系尚未搭建完成，信息化与农业生产未能实现深度融合。

三是农业机械化水平仍需进一步提升。我国农村大部分农业生产者文化程度不高，对农业科技推广应用难度较大，加之受有的地方资金和人员保障不足等因素影响，造成高端农业机械化装备不足，特定区域粮食生产的机械化，粮食产收、加工等生产环节的机械化，种业生产的机械化方面尚显不足，需要通过提升农业工业技术来解决。

落实“两藏”战略实施的政策与建议

粮食安全不仅面临着“地”和“技”两个方面的挑战，还面临着自然灾害风险等传统风险和突发公共事件等新型风险，并且两类风险对粮食安全的影响不是孤立存在，容易叠加累积形成系统性风险，这也对我国应对粮食安全风险提出了更高要求。

坚持耕地数量和质量并重，全面提升粮食产量。一是严格落实18亿亩耕地保护红线，科学划定管控边界，加强耕地保护督察和执法监督，贯彻落实好耕地占补平衡政策，提升耕地质量。二是牢固树立“让农民种粮有钱挣”的工作理念和政策导向，激发农民种粮积极性，有效遏制土地“撂荒”蔓延，对现存耕地“非农化”“非粮化”等问题，因地制宜开展引导措施增加种粮面积。三是加强高标准农田建设和保护，在扩面、提单、提质上全面发力，构建科学合理的生产生态发展区域布局。同时，不断完善水利设施，加快灌区续建配套与现代化高效节水改造，实现农业生产水资源科学高效利用。

坚持农业科技自主创新，实现科技兴农强农。首先，补齐种业技术短板。坚持以我为主，建立科学高效的农业科技创新体系，推动全国农业科技创新资源“一盘棋”，实现资源整合。同时，构建科技创新财政投入、信贷支持等长效机制，调动科研积极性，构建种业创新良好氛围。其次，加强农业信息化应用。加快农业农村大数据中心建设，推动大数据、区块链、5G、人工智能、物联网、智慧气象等现代信息技术在农业领域的应用，发展智慧农业、数字农业。最后，大力推动农业技术推广。优化农技推广机构布局和农技推广队伍，创新农业科技推广方式方法，结合当地实际因地制宜有针对性地推广不同的技术项目，实现农业技术推广方法多样化、多元化，提高推广效率。

不断丰富应对粮食安全的政策工具箱。粮食安全涉及生产、购销、运输、存储、加工、使用等多个环节和多个产业链，要统筹运用好市场和政策两种工具，进行工具叠加，实现优势互补，发挥工具箱的最大优势。一是运用好市场工具，统筹抓好和引导粮食市场化收购，确保粮食国内市场与国际市场的有效衔接，通过增强全球粮食供应链管理能力，拓展粮食进口来源渠道，掌握粮食进口主动权，增强粮食定价话语权。二是运用好政策工具，不断完善粮食政策收储制度，发挥政府储备粮吞吐调节作用，弥补因市场失灵而造成的资源错配。同时，运用好种粮财政补贴机制，创新并完善财政、金融与税收支持优惠政策，不断引导扩大粮食种植面积，提升粮食产量。三是建立粮食安全风险预警机制，在国家和省级层面设立相应的预警中心，省级以下设立信息采集站（点），通过全天候全过程监测、收集和整理粮食相关数据，定期发送粮食风险分析报告，并通过比对分析发出粮食预警信号，及时排除粮食安全风险隐患，实现科学有效管理粮食安全问题。

（作者系审计署西安特派办特派员）