以高水平协同建设长江生态共同体

在10月12日进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上，习近平总书记指出，从长远来看，推动长江经济带高质量发展，根本上依赖于长江流域高质量的生态环境。要毫不动摇坚持共抓大保护、不搞大开发，在高水平保护上下更大功夫。长江作为我国第一大河，干流流经11个省（自治区、直辖市），流域自然条件、生态环境特征、经济社会发展均呈现较强的不均衡性，管辖主体涉及多个部门，如何提高协同联动水平，是促进长江经济带生态环境高水平保护的关键要点。

（一）

自2016年长江经济带发展战略实施以来，我国坚持共抓大保护、不搞大开发，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，长江经济带开启了生态大保护的新篇章，协同联动水平不断加强。2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》正式生效，提出长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理，对各地方、各主管部门职责分工进行了清晰划分，为协同推进长江流域生态环境保护和修复奠定了上位法基础。《长江经济带发展规划纲要》《长江经济带生态环境保护规划》等陆续出台有力解决了流域规划行政区化分割、专业规划与总体规划不匹配等问题。

在实际推进过程中，坚持山水林田湖草沙一体化保护修复，整体提升了流域生态系统服务功能。先后实施了长江“十年禁渔”、加强水生野生动物保护等重点工作，排查发现和整治排污口8.6万余个，立行立改2万个环境违法问题。2022年长江干流已连续3年全线保持Ⅱ类水质，劣Ⅴ类水质实现动态清零，取得历史性突破。将长江流域列为全国七大江河流域开展协同治理的先行样本，纵向责任分担机制日渐明晰，流域高水平保护与高水平发展协同增效的格局初步形成。

（二）

长江流域跨越中国青藏高原、四川盆地和长江中下游平原三大地理阶梯，沿江省市发展不均衡，上、中、下游资源禀赋、环境容量、生态系统特征差异较大，流域生态环境的整体性改善和生态系统服务功能的整体性提升有赖于上下游、左右岸、干支流的统筹推进，对生态环境保护过程中如何体现差异、协同联动提出很高要求。

生态环境的整体性与保护治理的分散性矛盾依然突出。长江经济带地跨多个行政区域，涉及生态环境、自然资源、水利、林业、地质矿产、农业、海洋等多个监管部门，目前看纵向的责任分工相对清晰，而横向联动相对薄弱，部门协同有待加强。沿岸省市发展政策各自独立、自成体系，各部委政出多门现象短期内难以彻底改变，存在一定的制度合成谬误风险。推动长江经济带发展领导小组办公室会议暨省际协商合作机制等横向联系制度大多为软性机制和临时性机构，长江委等常设机构统筹力度有待加强。

生态环境全链条保护格局尚未形成，基础性研究相对薄弱。未建立全流域范围、全生态要素、长时间尺度的长江流域生态环境本底数据库，相关监测点和研究力量分散在各部门、各层级，缺乏统一标准，数据存储机制、共享机制和整合接口尚未形成，尤其缺乏对长江生态环境承载能力的完整系统分析。

共抓大保护的利益联结机制尚待健全，市场化运营机制有所缺失。从各主体协同联动角度看，政府在长江经济带生态环境保护中仍发挥主导作用，而经营主体和社会主体参与保护的内生动力有待加强，尤其是尚未形成有效的商业运作模式和投资回报机制。尽管长江沿线多省市相继出台了具有地方特色的生态补偿措施，对纵向生态转移支付和生态补偿起到了一定补充作用，但市场化、多元化的横向生态补偿机制和全流域整体均衡的利益合理分配、共享机制仍亟待建立。

（三）

流域系统是复杂的自然—经济—社会有机体，长江经济带生态环境保护必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持生态优先、绿色发展，统筹发展和安全，加强政策协同和工作协同，形成高水平保护的系统合力。

坚持底线思维，强化国土空间规划和用途管制。长江经济带发展必须恪守生态底线，维护生态安全。沿江各地生态红线已经划定，必须守住管住，加强生态环境分区管控，严格执行准入清单。要充分考虑资源环境承载力，自然资源环境的价值实现和开发利用应以不破坏自然物质生产系统的自我修复能力和自净能力为底线。长江经济带是人口集聚区，必须将人类活动控制在资源环境承载力范围之内，确保不突破资源环境承载力极限。流域党委和政府对划定的本地重要生态空间要心中有数，要树立“全国一盘棋”思维，优先保护、严格保护，以主体功能区战略引导经济社会合理布局。

加强目标协同，继续深化生态环境综合治理。长江经济带生态环境保护要统筹考虑资源、环境、生态问题，不能“单打一”。资源、环境、生态是一体的，是从不同角度界定人类生存和发展所依赖的自然界。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，统筹长江经济带国土空间、人口分布、产业布局，全面提高资源利用效率，持续改善环境质量，不断提升生态系统多样性、稳定性、持续性。持续强化重点领域污染治理，统筹水资源、水环境、水生态，扎实推进大气和土壤污染防治。要坚持源头治理，更加注重前端控污，从源头上降低污染物排放总量。

强化区域协同，稳步推进生态共同体和利益共同体建设。全面落实上游保护优先、中游适度开发、下游优化发展的总体发展布局，坚持把强化区域协同融通作为着力点，沿江省市要坚持省际共商、生态共治、全域共建、发展共享，形成区域生态环境保护有效协同联动。支持生态优势地区做好生态利用文章，探索建立生态产品价值实现机制，打通绿水青山与金山银山的转化通道，把生态财富转化为经济财富。完善横向生态保护补偿机制，实现生态受益地区向生态受损地区的合理经济补偿，建立基于自愿行为的利益均衡机制，激发全流域参与生态保护的积极性。坚持全国“一盘棋”，继续深化上游地区同中下游地区的能源合作，加快构建多能互补、深度融合的新型能源体系。

加强政策协同，提升长江流域生态环境保护系统性。加强各职能部门涉长江生态环境保护事务的统筹协调，坚持系统观念，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，统筹推进水系连通、水源涵养、水土保持，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道。建立健全长江流域生态环境全链条保护格局，整合各部门数据和资源加快摸清长江生态环境本底，加强长江资源环境承载力、水文条件、水情变化等基础性研究，将预防与应急准备、监测与预警纳入常态化生态环境管理之中。在政策工具选择中注意命令控制型政策与市场机制型政策协同配合，加快培育壮大绿色低碳产业，激发经营主体参与生态环境保护的内生动力，增强发展的潜力和后劲。