以领导型网络完善大都市圈单元化治理

【中图分类号】C912.81 【文献标识码】A

中国特色新型城镇化是中国式现代化建设的重要内容和必然之举。党的十八大以来，我国城镇化尤其是城市空间格局呈现以点带面、圈群发展的态势。党的二十大报告指出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。目前，我国都市圈治理体系与城市群治理体系实现有效补充，都市圈治理成为新型国家治理单元。相对于其他区域单元，如行政区城市、城市群、功能区建立了日趋稳定的治理体制机制和组织构建，都市圈的发展和治理尚处于探索阶段，遇到“城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全”的发展难题，亟待创新。

在全球城市化进程中，大都市圈的发展在全球的起点、道路和成效各不相同，形成了各类不同的单元化治理经验。美国、法国、英国、韩国、日本等发达工业化国家的治理经验引起了众多研究者关注，比如松散联盟、强中心权威、区域委员会以及府际合作协议等多种类型的网络化治理模式为中国都市圈治理提供了有益的借鉴。相较而言，澳大利亚在这些大都市圈治理的探索中，更加注重社会力量的参与、注重在全球化背景下都市圈的发展前景，在全球大都市圈治理中具有一定新意，值得对其进行深入研究。

澳大利亚大都市圈治理的挑战与CCR兴起

作为后发工业化国家，20世纪80年代之后澳大利亚的制造业与服务业才逐渐取代传统的农牧业与采矿业成为国民经济的主导产业。2018-2019财年服务业产值1.33万亿澳元，占澳国内生产总值的68%；2020-2021财年工业生产总值达到4541亿澳元。在此背景下，工业与服务业的繁荣加快了城市化和大都市区化的进程，2021年澳大利亚的城市化水平达到86%，并形成了悉尼与大悉尼都会区、墨尔本与墨尔本大都市区、布里斯班与珀斯等具有国际知名度的大都市与大都市区，占据了澳大利亚国民经济社会体系的重要地位。根据澳大利亚2021年人口普查数据显示，大都市地区容纳了全国66.9%的人口，同时仅墨尔本与悉尼两个大都市区占据着全澳约68.3%的经济比重。

与一般大都市圈一样，澳大利亚大都市区发展到一定规模就会遇到内外部结构性困扰，内部碎片化政府特点显著。以墨尔本大都市区为例，不到1万平方公里的占地面积容纳了维多利亚州31个政府辖区。然而在澳大利亚政治体制中，政府间不协调和联邦制的现实弱化了地方政府采取行动的能力。与此同时，虽然州政府对于城市发展具有宪法赋予的权力，但由于纵向财政的失衡，中央政府对于财政收入具有主导权，因此城市政府更多是与中央政府进行财政收入的分配博弈。这就导致中央、州政府以及城市政府关系的复杂化，具体来说碎片化的地方政府缺乏宪法承认，州政府一直坚决不愿意将权力和资源移交给单一的大都市政府，各级政府关系较为紧张。外部环境迅速变化带来的挑战，快速的郊区化和人口变化（如老龄化、向外移民和市中心衰落），以及20世纪80年代初的全国衰退威胁着城市的持续繁荣，此外日益加剧的全球化引起了广泛的经济变化，形成了三重“大都市危机”：社会经济差异、全球竞争加剧和城市扩张，这种快速且剧烈的现实问题需要一种更为开放、平等、参与的治理体系。

在内外部因素影响下，上个世纪八九十年代突破地方行政体系的城市和地区委员会（Committees for Cities and Regions，以下简称CCR）的探索应运而生。澳大利亚最早的大都市圈委员会是墨尔本委员会（Committee for Melbourne ，CfM），始建于1985年，致力于将经济、学术以及非营利组织协调起来以应对城市变革。CfM的实践重塑了墨尔本城市的繁荣，同时也为澳大利亚CCR组织的发展提供了一个重要模板。经过数十年的创新迭代，澳大利亚已经形成十多个具有区域影响力的CCR组织，如悉尼CfS，珀斯CfP。悉尼委员会、珀斯委员分别建立于1996年、2003年。根据2016年统计数据显示，绝大多数都市区下辖人口在20万左右，仅有墨尔本（449万）、悉尼（482万）、珀斯（194万）都市区人口超过百万。在委员会会员规模方面，悉尼、墨尔本与珀斯的会员数量分别为147、111、110个。（见表1）

不同大都市圈的委员会还有着不同的构建动机，比如墨尔本委员会成立的初衷是为了应对全国经济衰退与全球化竞争背景下的三重都市危机；作为澳大利亚人口最多的城市及其突出的全球地位，悉尼的发展具有国内和国际影响力，2000年之后，悉尼委员会的工作重点为促进悉尼在奥运会后的发展，以防止经济倒退；珀斯委员会的成立则是基于了这样的现实：珀斯是一个矿业资源驱动的城市，单一发展路径依赖具有很大的不确定性，因此CfP的最初行动是以珀斯的商业领袖为核心开展的。

大都市圈治理网络与澳大利亚的领导型网络模式

相对于地方政府与州（省）而言，大都市圈是一种较为独立的治理单元，并实现了对传统治理单元的重塑，其内部往往采取不同的治理结构，将地方政府间关系网络化。澳大利亚的大都市圈治理与其他西方国家有着类似的网络形态，但是有着更为丰富且拓展的网络治理内涵，成为全球都市圈治理的一种新模式。

首先，从网络治理理论上看，经典的结构模型主要包括共享型（SG）、领导型（NLO）和行政型（NAO）三种基本形态，并应用于大量的公共事务跨域协同治理实践和理论研究之中。这里的网络结构，主要是指网络成员的属性及其在组织中的相互作用关系。SG具有较高的网络密度，强调成员间高度的信任关系和合作的广泛性；NLO也较为紧密，但是该结构凸显领导成员的核心地位；NAO强调网络外部组织对网络关系的约束，网络受制或依赖于网络外部代理人的资源、信息及资金等管控。从理论上说，大都市圈治理涉及到的各类公私实体是多样和异质的，其在初期的组织信任基础往往通过经济要素在市场化驱动下产生的规模效应和聚集效应实现，缺乏对公共事务和未来愿景的共同行动意愿，所以SG的模式很难成立。NAO是以各级政府为核心的通过权力运用和资源配置实现对都市圈各公私实体间网络的治理，政府的公共性和职责的共识性往往更容易成为治理结构的选择；与之相对，NLO强调非政府实体通过社会资本、网络构建和运行能力来实现对碎片化的整合，门槛更高、难度更大的结构选择，会受到领导力困境或协调风险的制约，但对于构建更加广泛的信任、凝聚社会共识和灵活弹性的组织变迁方面更有优势。

其次，从西方国家的大都市圈治理实践来看逐步形成了以NAO为基础的各类行政型网络。城市和地区委员会的组织形式并非仅存在于澳大利亚一个国家，在英美等国同样建立了类似的地区委员会，如英格兰于1992年成立英格兰地方政府委员会，欧盟于1994年建立欧洲地区委员会以强化政策咨询，美国政府建立区域委员会应对政治分散化。其中欧洲地区委员会委员来自于各成员国地区当局的代表组成，如市长、市参议员及地区政府首脑等；美国区域委员会是由县、自治市以及特区等组成的区域组织，主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调，以解决区域性集体行动困境。可以看到，欧美地区的大都市区委员会强调依靠行政权力和组织的整合有效解决已知的区域公共性问题以及行政碎片化带来的自组织协调失灵的障碍，这便是比较典型的行政型网络治理模式。

最后，澳大利亚的CCR并非统一的NAO的构建与运行模式，更多的是来自非行政组织的领导型治理网络模式即NLO模式。NLO的出现与运行突破了传统大都市圈治理中集体行动的领导力困境与协调风险，是一种由非行政权力组织主导、面向未来、跨界参与的城市治理联盟，旨在吸纳城市发展的多元利益相关者并为其提供对话平台，体现了非行政组织的领导力和更加开放灵活的治理结构。具体体现在以下三个方面：一是充分激活、发挥与提升企业在大都市圈发展与治理中的领导力。企业往往具有更高的市场灵敏度、社会责任感以及资源调动力，通过参与者非政治性、平等的协商对话，发挥主体作用，在探讨城市关切的治理议题过程中，企业的网络伙伴选择、结构搭建与运行维护的能力也得到了提升。二是在成员产生与实践上强调志愿专业合作网络，澳大利亚CCR内部成员多为专业性的利益相关者，即大都市发展关切到的任何组织与个体都可以加入其中，因此实践形式为独立志愿性的网络化而非强制性的政治化参与。相比之下，无论是欧洲地区委员会还是美国区域委员会，其成员多为通过任命、选举、指派产生的政府内部公共组织与公民，具有较强的政府授权与立法色彩。三是主体关系上强调混合功能的弱整合，澳大利亚CCR组织的成员广泛性决定其需要处理横向不同利益参与者、纵向政府间以及功能关系，进而协调方式和机制更具有整合后的混合性特征。相对于欧美而言，澳大利亚大都市圈治理组织内部强制性较弱，运行上是一种弱整合、非强制性整合，更有利于各议题和领域的沟通协调。

澳大利亚CCR领导型网络治理的典型实践

从NAO到NLO体现的是大都市圈单元化治理从行政权力驱动到社会资本驱动的转变。澳大利亚的大都市圈NLO结构中以商业组织为代表的非行政组织是其内部互动代理人，通过其平台、议程建设不断协调并传递成员的互动、对话与交流，并且内部成员存在混合的跨组织扩散关系；网络治理成效不再仅仅依靠代理人的功能发挥，转型为主体合力导向，因而在一定程度上实现了对传统NLO的超越。在大都市圈NLO模式的引领之下，澳大利亚各地开展了多样化的网络治理实践，有力地促进了都市圈的高质量发展。

案例一：维多利亚州天然气“脱碳”活动。作为澳大利亚工业化程度最高的地方行政主体，维多利亚州有超过两百万的各类天然气用户。为了摆脱天然气依赖、积极响应与实现2050年实现净零排放的法定目标，2022年12月墨尔本委员会与其合作伙伴奥雅纳和维多利亚基础设施公司举办了一场天然气脱碳的集体会议。作为委员会成员之一的维多利亚基础设施首席执行官提出州政府应当采取相应的低碳解决方案；在随后的小组讨论中，来自大都市区的电气与能源商业代表就脱碳议题发表了积极性观点。

案例二：澳大利亚可再生能源投资论坛。为探讨澳大利亚可再生能源投资的状况，2021年5月墨尔本委员会与MinterEllison（澳大利亚最大的律师事务所之一，以法律和商业投资咨询而闻名）合作举办了一个可再生能源论坛。此外，论坛的参与者还包括X-Elios（澳大利亚可再生能源企业）、Nous（国际管理咨询公司，旨在与私营、公共和社区部门的领导者合作应对复杂战略挑战）以及GHD（全球性的专业服务公司，以工程和建筑技能和经验为先导）。各个参与者基于专业化背景分享他们对能源结构、能源基础设施和政府政策问题的看法，并对未来的澳大利亚可再生能源投资的前景作出深入的分析。

启示与建议

都市圈是一个体现多个城市之间高效互联互通的城市体系，是城市发展从封闭到开放转变的重要途径，但从全球经验来看，外部环境和内部体制的挑战普遍存在。通过对澳大利亚大都市圈市场领导型治理网络经验的探析，在理论上和实践上都有所启示和建议。

从对大都市圈治理的理论启示角度而言。首先，NLO成为大都市圈治理网络新模式。大都市圈是一个相对独立的治理单元，各国的实践区别在于其边界范围和独立程度。澳大利亚CCR的实践突破传统以行政主体为网络构建主体的NAO基本模式，逐步走向NLO模式，大都市圈的NLO模式更具有积累社会资本、开放包容、灵活弹性的优势，NLO可以成为独立或与NAO配合形成的都市圈治理模式。其次，澳大利亚的CCR突破了都市圈治理多用来解决生态环境、公共服务等具有区域外部性困境单一议题，形成了各成员地方性城市构建全球大都市圈的广泛共识，可以有效克服一亩三分地的思维、减缓集体行动困境。其三，治理面向未来。澳大利亚之所以形成像墨尔本、悉尼等国际化大都市圈，并且保持了发展态势，一个重要经验在于始终站在全球发展的视角、主动融入全球化、面向未来的规划定位，既能吸引全球资源的进入，也能带动地方性城市创新突破，增进都市圈的活力和协同意愿。

对我国现代化都市圈建设而言，可以得到三点建议。首先，注重功能结构分层，形成常态式单元化治理。一方面，大都市圈治理与地方性城市治理相比而言，不是一个独立的政治单元，但我们也要注意到地方性城市则可能因为缺乏资源互补使得其无法成为独立的治理单元。另一方面，大都市圈内本身存在着若干种行政级别且互不隶属的地方政府，地方政府存在着巨大协调成本。因此，大都市圈的治理要充分发挥在不同尺度内的功能分层，在政治、行政和治理三种功能间的有效划分职责，发挥各类主体的优势，形成协同配合的常态式单元化治理。其次，注重未来发展议题，提升中心城市的能级。在我国的现代化都市圈建设中，不仅要注重通过都市圈建设解决资源互补、要素流动以及风险管理等已知难题，更要充分凸显中心城市的核心引领作用。我国的都市圈往往是以国家中心城市或有较大影响的区域中心城市为核心建设，因此具备较为有利的生长环境。需要进一步将中心城市的各项功能升级为全球城市，提升在全球创新网络中的节点性地位，承担全球未来可持续发展的重要孵化器和发动机的作用，以此带动大都市圈的全面可持续发展。最后，注重开放包容生态，构建差异均衡的治理共同体。大都市圈是一个包含各类公私组织的都市生态，相互依赖，共同发展。NLO实践之所以在澳大利亚取得一定的突破和进展，关键在于对社会治理主体的信任，尊重不同类型治理主体的差异化，求同存异。在我国，城市基层强调构建共建共治共享的社会治理共同体的理念，可以将此NLO的网络实践相结合，在完善中心城市与周边城市带动协调联动的基础上，拓展到都市圈尺度，形成开放包容的都市圈社会治理共同体。这就需要，一方面通过对社会主体的赋权赋能，提升更多主体在各类社会议题上形成构建和运行网络的领导力；另一方面，地方政府形成有效转移差异、保护差异和协调差异的边界工作职责体系。

（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，中国政府发展联合研究中心研究员）

【注：本文系国家自然科学基金面上项目“基于“网络关联”的城市治理功能协同：机理、结构与迭代”（项目编号：72074129）、南开大学文科发展基金科学研究类项目“面向网络型城市群的协同治理机制、结构与模式创新研究”（项目编号：ZB21BZ0219）、南开大学亚洲研究中心资助研究课题“后疫情时代中国区域治理的动态化模式转型研究”（项目编号：AS2221）研究成果】

【参考文献】

①Sigler, T. J., Mouat, C. M., Searle, G., & Martinus, K. (2021). “Networked coalitions” as metropolitan governance: Lessons from the emergence of Australia’s Committees for Cities and Regions. Journal of Urban Affairs, 43(1), 182–200.

②Bliznina, N. (2020). Metropolitan tier of government to facilitate a bottom-up two-tier metropolitan governance model in Melbourne, Australia. Australian Planner, 56(3), 206–216.

③Provan K, Kenis P.Modes of network governance. Structure, management, and effectiveness [J].Journal of Public Administration Research and Theory 2008,18 (2):229-252.