金融强国建设与普惠金融高质量发展

【中图分类号】F83 【文献标识码】A

自2013年正式提出“发展普惠金融”以来，距今已有十年。十年来，我国普惠金融发展取得了显著成绩，多层次普惠金融供给格局逐步确立，普惠金融产品服务持续优化，服务普惠金融的信用信息体系不断完善，金融服务覆盖率、可得性、满意度明显提高。

发展普惠金融，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节，为夯实共同富裕的物质基础提供了重要保障

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化，必然要求与之相适应的高质量普惠金融体系。从内涵与外延来看，普惠金融具有典型的长尾效应，覆盖着最为广泛的金融消费者群体。广义的普惠金融，是指普遍惠及社会经济发展方方面面的金融服务体系，这显然是金融产品与市场提供服务最广阔的领域；即便是联合国在《建设普惠金融体系》蓝皮书中所指的狭义普惠金融，也覆盖了低收入者等群体，力图向这些个人或组织提供其可以承受的金融服务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中第三部分第12条正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”，标志着普惠金融正式全面步入规范的金融政策体系。

从时代导向与政策背景来看，普惠金融是全面建成社会主义现代化强国的重要保障。随着我国经济发展步入新时代，党的二十大报告中明确提出了下一阶段我国社会经济发展的主要方向，即在经济领域高质量发展和社会领域实现全体人民共同富裕的根本方针，普惠金融更凸显出发展的重要性和必要性。一方面，普惠金融有助于推动实体经济提质增效，其不仅涉及我国最广泛的就业领域，而且高效优质的普惠金融供给具有很强的杠杆效果，能够通过对广大中小微企业的支持促进市场繁荣，实现宏观资产负债表的有序修复；另一方面，普惠金融的健康发展有助于扩大就业，有助于扎实推进城乡社会保障体系建设，进而为居民的可支配收入增长提供长效保障，最终推动有效需求的良性增长。

从政策效果和市场表现来看，在推动经济高质量发展方面，普惠金融持续对国民经济总量增强作出贡献，比如数字普惠金融与人均国内生产总值具有正相关性。随着体制机制不断完善、科技水平不断提升，普惠金融将对国民经济长远发展提供持久的推动力。在实现全体人民共同富裕方面，普惠金融对扩大内需、拉动消费更是起到了不可或缺的助推作用，其中数字普惠金融与人均消费具有正相关性，显示出其对有效需求的强大推动力。

从具体功能来看，发展普惠金融是我国建设金融强国的重要路径

普惠金融可以最大程度实现资源配置，进而提升经济社会运行效率。建设金融强国要切实优化资源配置，激发各生产要素活力，形成多方面合力。传统金融倾向于“锦上添花”，普惠金融则更加聚焦“雪中送炭”，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各群体提供适当、有效的金融服务。其中，小微企业、农民、城镇低收入人群等群体是我国普惠金融重点服务对象。发展普惠金融，能够将传统金融排斥在外的社会资源重新进行合理配置，延展传统金融服务对象，将金融服务惠及全社会最广大群体。这不仅是提升资源配置效率的要求，也彰显了发展成果由全体人民共享的社会主义底色。目前普惠金融在我国取得了显著发展成效，其中数字普惠金融发展更快，虽然存在一定区域差异，但均呈增长态势，尤其是发达省份增速较为突出。

普惠金融有助于实现风险分散、风险转移和风险管理。传统金融视角下，受金融抑制等影响，金融资源主要流向具有融资优势的社会主体，且其融资成本较低，而一些小微企业、个体工商户等群体则面临“融资难、融资贵”问题。不同信用和风险主体的借贷利差，容易导致高信用、低风险的社会主体通过影子银行业务等非正规金融方式，对社会困难群体进行资金二次配置套利，造成资金空转、实际借贷主体不明、传递链条延长等问题，加剧金融风险。普惠金融从普惠性角度出发，直接为困难群体提供金融服务，斩断影子银行的资金传递和风险积聚链条，有效实现风险分散与转移。同时，近年来普惠金融与大数据、云计算、互联网等新技术结合，提升了金融机构的信用评估、风险识别与控制效率，有利于普惠金融进一步发挥风险管理的作用。

普惠金融有助于通过清算与结算实现经济交易。现代金融系统通过构建清算、结算体系，极大促进了商品、服务与资产的交易活动，主要体现在：第一，降低交易成本。金融市场的建立以及清算、结算等基础体系的完善，使得交易双方降低搜寻交易对手成本，买卖双方可以直接在相关市场（如商品交易所、证券交易所）开展交易并进行结算。第二，信贷体系放大交易量。与金融市场相伴相生的信用体系，为交易双方提供投融资信贷支持，促使成交量增加。第三，提升交易便捷性。金融与现代信息技术的结合，使得跨境支付、跨行清算等交易更加顺畅，方便买卖双方的交易行为。具体到普惠金融层面，普惠金融进一步提升了金融服务的覆盖范围、可获得性、安全性和便捷性，打通金融服务“最后一公里”，最终有效降低金融交易门槛，促进了经济交易的便利性和效率。

普惠金融有助于实现中小微企业的资本积累并实现有效激励。现代经济发展以及工业化主要体现为资本要素不断增密，普惠金融加速中小微企业资本化进程的机制在于其拓宽金融服务广度、提升服务深度，精确识别各社会主体的信贷需求，缓解资金约束并降低融资成本，有利于各社会主体实现资本积累；同时金融体系中的股份激励等创新工具也为激励企业员工工作热情提供新途径，有利于激发员工积极性。因此，普惠金融发展有利于企业的资本化积累和员工正向激励，为生产效率提升创造有利条件。

普惠金融有助于实现微观主体的市场化定价。普惠金融将金融服务范围拓展到小微企业、农民、城镇低收入人群等社会群体。在传统金融视角下，金融机构并不主要针对这部分群体进行金融服务，也就自然难以对其所拥有的生产要素进行定价，普惠金融能够较好解决这一问题。同时，普惠金融与人工智能、大数据、云计算、区块链等先进技术交叉融合，拓宽了对企业进行风险评估的信息渠道来源，保证信息真实性，提高风险定价效率和可靠性。即便对于成熟的企业，普惠金融发展也能够降低上市公司的融资门槛和经营成本，从而在一定程度上缓解企业融资约束，减少企业为融资而进行财务造假、信息操纵的动机，提升企业信息披露质量。进而，资本市场基于相对客观的披露信息，能够对上市公司进行更为准确的定价。

普惠金融发展面临的问题以及需要完善的长效机制

近年来，普惠金融的理念逐渐深入人心，多层次普惠金融供给格局逐步确立，普惠金融产品服务持续优化，在服务国家战略、地方发展和人民群众生产生活等方面发挥了重要作用。十年来，依托构建多层次供给格局、持续优化产品服务、丰富融资增信手段、完善政策制度等措施，普惠金融发展取得了积极成效。同时也应认识到，当前我国经济恢复向好基础仍需巩固，普惠金融发展仍面临一些问题和挑战。

进一步完善法治建设，筑牢普惠金融的制度基础。合理有效的法治环境是建设普惠金融体系的基础和保障，能够有效促进普惠金融发展。高效的法律体系能够显著降低普惠金融交易活动中的信息不对称与不确定性，有利于保护债权、债务双方的合法权益，监督普惠金融合约的有效执行，促进普惠金融发展。近年来，我国相继出台了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》《中华人民共和国中小企业促进法》《融资担保公司监督管理条例》《普惠金融发展专项资金管理办法》《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》等法律法规和规范性文件，初步构建化解普惠金融发展难题的法规机制。但同时也要看到，目前仍缺少聚焦普惠金融的法律文件，普惠金融层面的基本法律文件亟待出台，以便从法律意义上明确各社会主体的权责利，明确公民的普惠金融权利，压实金融机构金融服务义务，发挥政府部门激励引导和监督职能，多措并举构建普惠金融发展的良好法治环境，充分调动社会各方参与普惠金融建设的积极性。

进一步完善征信体系，巩固普惠金融的运行基础。由于普惠金融具有针对不同社会群体提供金融服务的特点，因此风险控制显得格外重要。征信体系的完善能够改善信息不对称的情况，降低交易成本，巩固普惠金融的运行基础。征信体系可以有效弥补金融服务市场中的信息缺失，提供借贷人的基本情况、历史借贷等信息，提升普惠金融的服务效率和供给水平，降低违约风险。2013年国务院颁发《征信业管理条例》，标志着我国征信体系建设步入市场化、法制化、规范化发展的轨道。目前我国征信体系建设遵循“政府+市场”双轮驱动的发展模式，形成央行征信系统和市场化征信机构协同发展、互为补充的发展格局。但现阶段我国征信体系仍有待进一步完善，主要表现在部分中小微企业、低保人员等机构或群体的部分交易信息未被完全纳入征信体系，征信覆盖人群较大但是有效融资人群较小，征信白户（即在征信系统中但没有借贷记录的用户）数量庞大等，这制约了普惠金融的进一步发展。未来，继续扩大征信体系覆盖范围、提升征信系统信息质量，不断完善征信体系，是发展普惠金融的重中之重。

进一步推动金融教育体系建设，实现普惠金融人才优质供给。随着普惠金融需求的增长，专业化人才储备不足问题日益凸显，尤其是高水平专业化人才数量不足的短板依然存在。在普惠金融人才培养方面，应充分发挥高校的带头作用，通过设定普惠金融相关专业、开设相关课程、学生实习实践、业界导师进课堂等方式，培养既具备普惠金融理论知识，又兼具实务经验的专业化人才；推进产学研一体化，凝聚高校、地方政府、金融机构、产业公司合力，探索跨领域、多学科的普惠金融人才培养路径，保证专业化人才储备与普惠金融需求增长相匹配。

优化金融服务，实现普惠金融产品服务全覆盖

推出更多的普惠金融产品和服务，有效实现市场覆盖。各社会主体因自身实际情况差异对金融服务存在不同诉求，更好发挥普惠金融的作用需要不断丰富普惠金融产品和服务，以精细化产品和服务满足差异性需求。金融机构层面，应发挥金融机构的供给主体作用，鼓励金融机构加强对小微企业、农民、城镇低收入人群等群体的调研，切实了解这些群体的金融需求，有针对性地研发相关金融产品，优化服务内容；政府层面，秉持包容审慎的监管态度，鼓励普惠金融产品创新，同时兼顾产品创新过程中可能带来的风险；对普惠金融有需求的社会各主体，充分发挥主人翁精神，进一步提升普惠金融意识和相关理论知识水平，同时积极反馈对普惠金融产品及服务的使用体验和改进意见，助力普惠金融更好更快发展。

积极推动数字金融体系建设，提高普惠金融的运营效率。普惠金融与信息技术相结合是行业发展的重要趋势，数字金融可以有效优化普惠金融的运营效率和资源配置效率。借助大数据、云计算、互联网等信息技术，数字金融拓展了金融机构服务范围；通过对借贷主体进行穿透式监管、内外部数据集成及交叉验证，显著降低信息不对称程度；智能识别和防范企业融资风险，优化审批流程并减少交易成本。对此，政府端需大力推动数字金融体系建设，加快完善数字金融体系的基础设施建设，降低金融机构数字化转型成本。加强对数字金融的宣传与推广，鼓励数字金融产品和服务创新。加强与数字金融机构合作，打造信息共享平台，解决各部门之间数据信息孤岛的问题。金融机构方面积极引入和应用大数据、云计算、人工智能等技术，加快数字化转型，对传统业务进行数字化改造，提升运营和风控效率。同时考虑到数据的重要性，金融机构应进一步聚焦数据治理，将数据、业务、技术形成有机整体，提升全链条的数据研发能力。

进一步推动金融市场化进程，优化普惠金融生态体系。改革开放以来，我国推动金融市场化的重要举措包括银行体系等金融机构商业化运营、以利率和汇率为代表的金融要素价格市场化改革、金融监管体系的市场化运行等，与之相匹配的是，中国金融抑制指数（反映政府对金融体系运行的干预程度）持续下降，金融市场化进程不断推进。但与其他国家相较，中国的金融抑制指数仍然较高。推动金融市场化发展，还需要在控制风险的前提下，持续放宽金融市场准入和退出条件，简化审批流程，鼓励各类金融主体积极参与金融市场运作，提升金融市场的开放水平和竞争度；健全市场化监督体系，发挥好中介机构、新闻媒体等主体的监督作用，提升金融市场信息的准确性和及时性，深化金融市场化发展。

防范化解金融风险，助力普惠金融健康发展

做好普惠金融领域的风险识别。技术手段、市场手段、监管手段多管齐下，有助于对普惠金融领域的风险作出精确研判。技术手段方面，引入大数据、云计算、人工智能等新兴技术，发挥其在信息收集、处理领域的优势，降低信息不对称，减少逆向选择和道德风险，优化风控体系，提升风险识别能力；市场手段方面，积极发挥评级机构、会计师事务所等中介机构的监督作用，提升普惠金融市场信息质量，确保风险识别的准确性；监管手段方面，加强风险预警、防控机制和能力建设，推进与金融机构、第三方平台合作，提升穿透式监管与信息交叉验证能力，提高风险识别效率。

做好普惠金融领域的风险化解。财政层面，对普惠金融机构和社会困难群体给予税收优惠、财政补贴，保持其现金流稳定和持续经营能力。通过政府投资等方式，完善普惠金融基础设施建设，降低普惠金融机构成本；货币政策方面，通过再贴现、定向降准等货币政策工具，定向调控金融机构开展普惠金融服务的成本，确保金融机构稳健经营；社会保障方面，发挥社会保障的“稳定器”作用，加大对社会困难群体的保障力度，降低违约风险；产业政策方面，做好普惠金融发展规划的顶层设计，健全行业发展长效机制，确保行业可持续发展。通过财政、货币、产业、社会保障等政策协同，稳妥化解普惠金融的相关风险。

加强普惠金融风险管理体系建设。宏观层面，完善普惠金融法律法规，明确普惠金融市场的准入标准、交易机制、权利义务，加大对违法违规行为的处罚力度，提高违法成本，从源头有效降低普惠金融市场的违法风险；行业层面，利用大数据、云计算等新兴技术进行风险管理，提升风险管理水平和效率，但同时也要有效应对新兴技术可能带来的如信息泄露、网络攻击等新风险挑战。保证风控部门的独立性，并做好各部门之间的风险隔离；微观层面，加强对个人、企业的教育宣传，提高全民普惠金融素养，增强金融风险防范意识；同时加强各部门协作，政府监管部门、金融机构、第三方机构之间密切配合，打造信息共享平台，提升风险管理水平和效率，共同夯实普惠金融风险管理的底座。

推动中国特色金融发展，全面优化普惠金融生态体系

推动普惠金融建设，促进实体经济提质增效。从消费端看，普惠金融发展缓解了居民尤其是个体工商户、农户等群体的流动性约束，释放居民消费潜力，将居民潜在消费需求切实转化为实际购买力，一方面提升了居民生活幸福感，另一方面为实体企业创造收入，带动经济良性循环；从投资端看，普惠金融缓解企业的融资约束，为企业扩大再生产投资和技术创新提供资金支持，有利于企业改进生产工艺、提升生产效率，促进实体经济发展。因此，普惠金融发展提升金融资源配置效率并兼顾金融公平性，不仅有助于激发社会创新创业活力，促进实体经济提质增效，更是金融发展始终坚持以人民为中心的深刻写照。

通过数字化转型的建设，实现普惠金融业务的高增长与低不良。借助大数据、云计算、人工智能、互联网等技术赋能，普惠金融极大程度上拓展了服务范围，提高了金融产品的可得性，在实现业务高速增长的同时，将不良资产率控制在较低水平。以近年来兴起的花呗、借呗等互联网普惠金融产品为例，根据蚂蚁金服招股书数据，2017年—2019年末，蚂蚁金服促成的消费信贷余额的M1+逾期率（逾期时间在一个月以上的贷款余额占总体贷款余额的比例）仅为1.08%、1.43%、1.56%，M3+逾期率（逾期时间在三个月以上的贷款余额占总体贷款余额的比例）仅为0.68%、1.01%、1.05%。互联网普惠金融能保持较低的贷款逾期率，其背后机制在于，通过大数据技术分析用户日常交易流水、资产、支付习惯、历史借贷等信息，评估用户信用水平，结合风控模型，授予用户差异性放款额度，既满足借贷需求又将不良贷款率控制在安全水平。因此有理由相信，数字化转型将持续赋能普惠金融，实现普惠金融的高增长与低不良。

通过绿色转型，实现普惠金融推动社会经济全面进步。绿色金融与普惠金融作为传统金融的延伸和有益补充，在经济社会可持续发展、社会公平性等方面有共同主张，二者可以协同推动社会经济进步。普惠金融发展应兼顾绿色转型，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，未来以创新驱动经济结构调整是实现绿色可持续发展的必由之路。普惠金融与绿色金融协同，可以有效解决“生产要素报酬递减”和“资源瓶颈”问题。目前绿色金融通过绿色项目投融资带动经济转型已初见成效，但同时也面临资金问题，这正为普惠金融发挥普惠性提供了作用空间。可以预见，在未来通过绿色转型，能够实现普惠金融推动社会经济全面进步。

普惠金融是利国利民的大事业，要进一步完善基础金融服务，关注薄弱领域，提升特殊群体金融福祉，积极践行金融为民理念，以高质量金融服务满足人民美好生活需要，让全民共享金融业发展成果。

（作者分别为南开大学金融学院金融研究所所长、教授、博导，中国财政科学研究院博导；中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心副主任、研究员、博导。南开大学金融学院董旭、陈会敏对本文亦有贡献）

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