张鹏：统筹推进深层次改革和高水平发展——学习贯彻2023年中央经济工作会议精神（2）

三、2024年经济工作的基本要求

2023年中央经济工作会议指出，2024年“要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”。“稳”是指经济发展形势、经济运行态势、经济增长速度的稳。“进”是指经济形态的创新、经济动力的创新，以及市场体制机制的创新。“进”的关键是改革，“稳中求进”就是要在经济运行态势稳定的情况下，不断推动改革向更深层次迈进。“以进促稳”就是要在2024年的经济工作中，用推动改革来解决经济增长和运行中的深层次矛盾和结构性问题。未来，我们只有将上述问题解决好，才能让我们的经济增长效率更高、发展质量更好、结构更加合理。

当前，我们在探索经济改革时，必须要具备前瞻性、战略性眼光。从这个角度来说，我们必须建立新的规则、制度体系。在这个过程中，我们要通过“立”，来为改革的深入推进保持平衡性，同时，我们还要确保“立”和“破”有效地统一结合。

2023年中央经济工作会议指出，我们要“多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策”。现在，“稳增长”虽然还是核心，但排在首位的是“稳预期”，这说明只有稳住预期才能实现内生性增长，而只有实现了内生性增长，中国经济运行和宏观政策的实施才会回归常态。

当前，有些人认为“稳增长”的重要性相对下降了。需要强调的是，在2023年中央经济工作会议中明确提出，要“切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期”。从这句可以看出，“稳增长”还是居于核心位置，只是“稳预期”是“稳增长”的基础和前提。

2024年，我们要做好以下部署和安排：加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，全面深化改革开放，推动高水平科技自立自强，加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平安全。

2023年6月29日，在山东省日照高新技术产业开发区智慧微电产业园，工作人员在生产滤波器。新华社记者 郭绪雷 摄

要想把上述的目标有效落地落实，就要把各项改革工作有效推进和有序展开。在具体实践中，我们要关注两方面的改革，一是财税体制改革；二是金融体制改革。这两项改革是经济体制改革的重要支柱和支撑。当然，我们现在的分析是探索性的，这两方面改革还要根据中央对改革框架、改革任务、改革目标、改革重点、改革主线进行进一步明确。

四、新一轮财税体制改革与高质量发展

（一）新一轮财税体制改革的切入点

1994年，我国启动了分税制改革，切入点是政府间财政关系。这次改革使中央政府的财力迅速增强，增强了国家宏观调控能力。2013年，党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。2014年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》的形成和通过，是我们党指导财政制度建设和财政改革发展的又一理论成果。

本轮财税体制改革的重点是政府间财政关系、现代预算制度和现代税收制度三个方面，其中政府间财政关系处于主导地位，并以“事权和支出责任相适应”作为税收、预算两项改革的衔接点和驱动力。现代预算制度主要涉及资金管理问题。现代税收制度是财政收入的主要形式。新一轮财税体制改革预期的主线还是落在政府间财政关系上，但在突破口上会向财政支出端进一步靠拢。

2023年中央经济工作会议指出，要“统筹高质量发展和高水平安全”。在具体实践中，高水平安全要有效地防范化解风险。作为新一轮财税体制改革的重要组成部分，防范化解风险是改革的重要命题。

综上所述，新一轮财税体制改革的主体框架应该包括：财政收入、财政管理、财政支出以及防范化解财政风险。我认为，具体的切入点是完善支出管理和政策体系，但在眼界上、高度上都有限制，中央肯定会有进一步的明确，关键在于谁更符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，并与全面深化改革的目标、体系、框架相适应、相统一。

（二）新一轮财税体制改革的落点

2023年中央经济工作会议提出，要“稳中求进、以进促稳”。这说明，推动新一轮财税体制改革的前提是宏观经济环境和财税运行环境的稳定。

1.支撑财税体制改革的财政政策

2023年中央经济工作会议指出，2024年要“继续实施积极的财政政策”，同时，积极的财政政策要“适度加力、提质增效”。这说明，我们在举借债务、盘活存量资源并做好配置使用、扩大支出力度等方面要保持适度性。

2.要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果

在这个过程中，要做好以下几个方面：（1）财政政策空间。2023年中央经济工作会议指出，“用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果”。随着经济全球化进程的加快，各国宏观经济相互依存程度日益提高，于是3%赤字率、60%债务率逐渐成为协调各国间宏观政策的参照指标。要注意，这种参照指标不是简单的刚性指标值，而是因时而变、因势而变的。只不过，当我们将其视为纪律要求和标准常态时，要把它坚持住、管理好。（2）政策实施空间主要包括改革中的一些要求和安排。（3）政策模式空间是指相关政策措施的运用空间，比如政府专项债可否用于资本金投入。2023年中央经济工作会议指出，要“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”，这就属于典型的政策模式空间拓展。当然，我们除了要有效拓展政策模式空间，还必须高度重视在拓展和创新的过程中可能产生的一些新的融合性的矛盾和复合性的风险。

3.优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障

在经济运行过程中，如果只通过经济产出所形成的政府财力去解决、匹配所有需求，其效力往往是不足的。这时，就需要我们落实好结构性减税降费，以及有效提高经济长期稳定发展的支撑力。

4.合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围

要进一步拓展专项债资金可以用作项目资本金的范围，根据实际情况提升用作补充中小型金融机构资本金的规模，探索将部分资金用作国有资本运营公司或投资公司的投资运营资金等。

5.落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展

2023年9月10日拍摄的中国（上海）自由贸易试验区张江片区（无人机照片）。新华社记者 方喆 摄

减税降费的最终目标是实现财政收支的良性循环和经济的可持续发展。在减税降费的过程中，还要适当降低和减轻税制变化对产业特别是制造业运行规律和分工模式的影响。现代税收制度改革包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等相关税种的改革，包括税收体系、模式、机制等税收制度的改革，还包括税权划分、税收征管等税收体制的改革。

6.严格转移支付资金监管，严肃财经纪律

第一，要保证资金安全；第二，要保证资金稳定性；第三，要平衡转移支付资金统筹管理和分项目标管理的关系。

7.增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线

在这个过程中，除了需要稳中求进的政策外，还要继续推进经济的深化改革，以进促稳、先立后破。

（三）新一轮财税体制改革的框架

1.财政收入

财政收入主要由两部分组成：一是作为主体的税收收入，二是非税收入。

2.财政支出

财政支出是新一轮财税体制改革的重点内容。未来，我们要把投资属性的财政支出政策和购买属性的财政支出政策有效地管理好、协调好。

3.财政投资

一是允许一部分财政资金作为直接的资本金出资。二是在专项债的管理当中，要合理扩大专项债的投资领域和使用范围。

4.财政管理

我们的预算制度、政府间的财政关系、转移支付制度等，都是财政管理改革的一部分。另外，我们的财政管理改革还会涉及一些国有资产的管理问题。

5.政府融资

债务融资改革包括提升投资收益率和防范化解债务风险。另外，在股权合作中，政府和社会资本的合作要有新的管理办法和管理机制。