发展多层次养老保险体系保障农村老有所养

【中图分类号】F323.89    【文献标识码】A

长期以来，关于多层次、多支柱养老保险体系研究一直是我国政府界、学术界和企业界关注的焦点问题和难点问题。党的二十大报告指出：“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。实施渐进式延迟法定退休年龄。扩大社会保险覆盖面，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。”2024年政府工作报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略。城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，继续提高退休人员基本养老金，完善养老保险全国统筹。在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险。”

我国人口老龄化进程不断加快

改革开放初期，巨大的劳动力资源为我国经济的起步提供了强有力的支撑。随着经济社会的发展，我国人口老龄化速度加快。基于第七次全国人口普查数据的分析，自2022年我国65岁及以上老年人口年净增长规模首度破1000万人后，预计我国65岁及以上老年人口在2023年—2026年进入四年短暂低速增长调整期后，将迎来2027年—2039年的13年高速增长期，65岁及以上老年人口的年净增长量每年都将突破1000万人，2039年总数将达到3.8亿人；再经过2040年—2060年的持续中速增长，到2060年其总数将超过4.2亿人；之后2060年—2084年在4.0亿人—4.2亿人的峰值区间徘徊长达25年左右。因此，总体上看，我国65岁及以上老年人口的总量为4亿人左右（3.8亿人—4.2亿人）的“高峰期+高原期”将从2040年到2084年持续45年。（图1）

综合分析表明，未来三年是我国进入“渐富快老”的人口老龄化和多健康状态长寿化的发轫期，也是养老保障政策调整的最佳窗口期；2027年—2039年是我国养老保障政策演进优化的调整适应期；2040年—2084年是我国养老保障政策演进的成熟期。未来50年，我国人口老龄化与经济社会发展可能会存在结构、地区和城乡多维度的不均衡、不协调和不确定的诸多风险因素。因此，我们必须积极应对和防范这些风险因素，制定科学的治理对策，优化和创新制度模式，积极应对人口老龄化带来的挑战。

未来十五年（2024年—2039年）左右，随着多代际城乡人口的流动，现有的养老保险制度的可持续发展受到挑战。城乡居民基本养老保险制度（以下简称“城乡居保”）作为我国最重要的社会政策之一，其所取得的政策效应引起了包括世界银行、国际社会保障协会、国际劳工组织等诸多国际组织和许多发达国家、发展中国家的相关机构以及国际社会各界的高度关注。然而，加速发展的人口老龄化、统筹层次较低、城乡差距较大、待遇水平提升较慢等问题，使得城乡居保的可持续发展面临挑战。城镇职工基本养老保险制度覆盖的主要是城镇有单位依托的就业人员，城镇个体劳动者、自由职业者和灵活就业人员尚未被纳入覆盖范围。针对灵活就业人员这一群体的社会保障管理工作仍有很大提升空间。虽然我国已经建立起了“三支柱”养老保险体系，但是由于起步较晚，目前的发展仍面临“第一支柱独大，第二、三支柱发展滞后”的问题。

我国农村养老保障的政策优化方向

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。在我国这样一个人口众多的发展中国家，建立和健全覆盖城乡的社会养老保险制度是一项艰巨的系统工程。因此，党和政府在明确让全体人民老有所养的目标的同时，对建设覆盖城乡居民的社会养老保障体系采取了既开拓创新、又谨慎试点推进的原则。为保障城乡居民公平享有基本养老保险，我国于2014 年将新农保和城居保两项制度合并实施，形成了统一的城乡居民基本养老保险制度。

未来十五年（2024年—2039年），既是推进中国式现代化的重要发展期，也是我国社会保障事业面对深度老龄化、快速高龄化和长寿化的重要转型期以及相关养老保险制度的优化转制期。如何把握城乡居民基本养老保险制度参数及其变化，系统认知城乡居保在发展中存在的问题，并着力推进该制度的演进与发展，是基于“提低扩中”的视角推进中国式现代化建设亟待解决的重要问题之一。

尤其是，随着我国农村地区人口人均期望寿命的不断增加，2027年之后我国65岁及以上老龄人口上升速率明显增加，将于2041年达到峰值，约为22364.76万人，并在之后的20年里还将呈现65岁及以上老年人口的高原期并叠加死亡率显著增加的发展趋势（图2）。上述这些变化不仅促使养老金支付的持续增加，还因农村65岁及以上退出生命历程人口数的显著增加导致养老金支付丧葬费增加。因此，我国农村老有所养的政策优化方向，应以重点研判与建构2024年—2060年我国城乡居保养老金待遇政策优化调整的动态模式为重要前提，并同时达到提高城乡居保养老金替代率和减轻财政负担等政策目标。

因此，准确把握城乡居民社会养老保险制度定位，正确认识其在发展中存在的问题并着力完善城乡居民社会养老保险制度，是推进中国式现代化亟待解决的重要理论和实践问题之一。

城乡居民基本养老保险的发展历程

萌芽阶段。新中国成立前，因受经济社会发展条件的限制，我国人口平均期望寿命在40岁以下，因此没有建立养老保障的相关政策。20世纪30年代，以梁漱溟和晏阳初为代表的知识分子在农村开展的平民教育和乡村建设运动，不仅在一定程度上改善了局部农村积贫积弱的面貌，而且调动了农民的主观能动性，为日后建立农村社会养老保险制度探索了有益路径。新中国成立后，我国在农村地区建立了五保供养和集体养老制度。五保供养是在我国农村地区依照《农村五保供养工作条例》规定，“对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的农民实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”的一种社会救助制度。

老农保阶段：1982年—2002年。首先是摸索期（1982年—1991年）。为了解决农村地区的养老问题，国家在“七五”计划中提出了初步建立农村社会保障制度。根据这个计划，民政部于20世纪80年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。1991年国务院决定由民政部挑选有条件的地区，开展由政府组织建立的县级农村社会养老保险制度的试点。

其次是全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在总结试点经验的基础上，民政部制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并在全国有条件的地区逐步推广。该方案确定以县为单位开展农村社会养老保险，筹资方式为个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持。但事实上只有个别地区向参保人员提供了集体补助，绝大部分地区的资金筹集仅依靠个人缴费。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老保险工作在全国展开。1995年召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了“在有条件的地区积极稳妥地实施农村社会养老保险，并分类指导，规范管理”。农村社会养老保险制度被大范围推广。1997年全国建立了农保机构，在农村大部分地区初步建立了农村社会养老保险制度。

最后是停滞期（1998年—2002年）。1998年我国受到东南亚金融危机的影响，经济下行压力加大。1999年，国务院下发《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”自此，农村社会养老保险进入了停滞期。

这一阶段农村社会养老保险的探索与萌芽阶段对农村居民养老问题的制度安排有本质区别。老农保是在社会主义市场经济体制改革中，结合我国农村特色形成的社会保险制度。对农村养老保障的制度安排问题所进行的政策探索和实践，顺应了我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的潮流，将农村养老保障从以社会救济为主要形式转变为具有共济性的社会保险，推进了农村社会养老保险的发展进程。但由于基金收益率较低、仅依靠个人缴费保障水平较低、运行机制不完善以及国际金融环境恶化等，老农保没能实现预期目标。

新农保阶段：2003年—2013年。首先是地区试点阶段（2003年—2007年）。党的十六大报告提出，有条件的地方“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年，劳动和社会保障部先后印发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》（劳社部函[2003]115号）和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》（劳社部函[2003]148号），要求“积极稳妥地推进农村养老保险工作”。从2003年开始，北京、江苏、陕西等21个省（市、区）的300多个县自行开展了由地方政府给予补贴的地方新农保试点。各地在总结老农保经验的基础上开始进行新型农村养老保险制度的探索。2006年中央一号文件指出：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。”“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。”表明政府开始通过财政转移支付对农村居民社会养老保险进行补贴。2007年10月，党的十七大报告更是明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标之一。2007年，劳动和社会保障部、民政部、审计署下发了《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。这一阶段，劳动和社会保障部与日本国际协力机构（JICA）合作开展了“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范”中日合作项目。该项目在北京市大兴区、山东省烟台招远市、安徽省霍邱县等8个县市区开展实地调查和政策研究，提出试点模式，进行试点建设，为推进农村社会养老保险制度建设提出有益建议。

其次是全国试点阶段（2008年—2010年）。2008年发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”党的文件中第一次提出“新农保”概念，并对实施的基本原则和筹资结构作出了明确规定。2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年开始在10%的县（市、区）实行新型农村社会养老保险的试点。规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。明确了中央与地方的财政责任，中央财政以“补出口”为主，向全国60岁以上的农村居民发放基础养老金，同时带动地方财政也提供相应补贴。由中央和地方共同发放的基础养老金即是我国的零支柱养老保险。同时，地方财政对“进口端”进行补贴，根据当地的财政状况向参保人员提供缴费补贴。

最后是全覆盖阶段（2011年—2013年）。2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要在“十二五”期间实现新农保制度全覆盖。新农保试点推进的速度不断加快，2010年覆盖24%，2011年覆盖60%。截至2012年12月底，新农保参保人数达4.6亿人。截至2013年底，全国新农保、城居保参保人数已达4.98亿人，基本实现了城乡全覆盖。

新农保实行个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，满足了广大城乡居民的现实需求，因此能够在较短时间内实现全覆盖。不同于老农保，政府在“进口端”和“出口端”都对参保人员进行补贴，有效地带动了农村居民参保缴费的积极性。中央和地方财政对“出口端”的补贴不仅为60岁以上农村居民提供了经济支持，而且在事实上建立了零支柱养老保险。目前，领取待遇的60岁以上老年人有1.6亿人，其中1.2亿人没有个人账户，只领取统筹账户发放的基础养老金。基础养老金不仅完善了我国多层次、多支柱养老保险体系，而且是全球迄今为止覆盖人数最多的零支柱养老金，是我国社会保障制度建立以来最大的成就之一。

城乡居保阶段：2014年至今。2014年2月7日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》明确规定了城乡居保的参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容，并计划到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接。此后，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准开始渐进式调整。2015年基础养老金由原来的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。2020年底基础养老金提升至93元。2024年城乡居民基础养老金月最低标准提高20元。

新农保于2008年开始在全国试点，在2013年底实现全覆盖。2011年结合新农保的经验，城居保在全国试点。在实现全覆盖后将两项养老保险制度合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求，但在实施过程中仍面临诸多问题和挑战。农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的统一并不是简单地相加，而是需要通过整合资源推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。城乡居民养老保险的统一，不仅能够让亿万老年人老有所依、生活无忧，更增强了全社会的安全感和凝聚力，同时对于人口自由流动、拉动消费也具有重要意义。

推动城乡居民实现老有所养的对策建议

第一，建立城乡居保待遇确定机制。合理划分居民基本养老需求的层次结构和消费项目，运用科学的分析工具准确测算养老金替代率适度区间，在此基础上，结合制度发展目标和城乡经济增长情况确定城乡居保目标替代率。

第二，优化城乡居保待遇结构，建立基础养老金调整机制，完善个人缴费及补贴方式。当前，我国城乡居保总体养老金水平较低，2021年平均水平为159.9元/月，比同年农村低保补差低137.3元/月，难以保证农村老人的基本生活；比城镇低保补差低360.6元/月，未达到保证基本生活的目标。即使财政投入成倍增加，也勉强达到低保水平，离城乡居保的基本定位还有一定距离。因此，一方面要逐步提高基础养老金水平，另一方面要提高总养老金中个人账户养老金占比。具体措施包括：一是合理确定基础养老金调整速度。敏感性分析结果显示，城乡居保财政支出受基础养老金增长速度影响较大，该参数的小幅调整将会对远期财政负担产生巨大影响。需以财政所能承受的范围为目标，合理确定基础养老金调整速度，实现基础养老金的平稳增长。二是健全激励机制，强化个人责任。通过提高最低缴费档次、增加财政缴费补助或财政补助个人账户收益等方式提高个人缴费水平，必要时可以将个人缴费和地方财政缴费补贴方式改为比例制，进而提高个人账户养老金水平。

第三，完善城乡居民基本养老保险制度，制定农民“离土”退休金制度。结合乡村全面振兴的农村土地流转优化方向，通过精算分析和政策仿真，叠加城乡居保养老金待遇的动态调整，合理统筹安排65岁以上农村老年群体和长年“离土”农民工群体自愿有偿退出承包地，并在一定程度提升养老金待遇的同时，建立“离土”退休金制度，为推进农村现代化提供新模式。

第四，建立高质量基本养老保险制度与乡村全面振兴要素的金融纽带。建议将建立高质量可持续基本养老保险制度与承包地、宅基地有偿退出、化解闲置商品房结合起来，建立乡村全面振兴基金和土地年金。

第五，提升“提低+扩中”待遇水平，创新农村老有所养的全产业链政策支撑模式。以“提低+统筹”优化为先导，将未来65岁及以上老年农民和“离土”农民工退出的土地流转资金的一部分，直接用于提高城乡居保待遇的基础养老金。同时，以“扩中”为重要内容，在国家统一指导下，通过财税政策激励村集体将流转的部分土地开展全产业链的合作创新。鼓励回乡农民工和大学生采用“离土+返乡”的创业、置业新模式，有序增加农村消费层级，进一步推动乡村全面振兴和增强村集体经济实力。鼓励村集体经济拿出一部分资金补助城乡居保的缴费端，形成农村多层次、多支柱养老保险创新模式。

（作者为浙江大学公共管理学院社会保障与风险管理系教授、博导，人口大数据与政策仿真（工作坊）研究基地主任）

【注：本文系国家社科重大项目“发展多层次、多支柱养老保险体系研究”（项目编号：21ZDA101）阶段性成果】

【参考文献】

①黄玉君、鲁伟：《国外农村社会养老保险发展及对我国的启示》，《求实》，2016年第6期。

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③米红、刘悦：《参数调整与结构转型：改革开放四十年农村社会养老保险发展历程及优化愿景》，《治理研究》，2018年第6期。

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⑦米红、王丽郦：《从覆盖到衔接：论中国和谐社会保障体系“三步走”战略》，《公共管理学报》，2008年第1期。