让全体人民住有所居、居有所安

【中图分类号】D669    【文献标识码】A

民生是最大的政治。住房问题是重大民生问题，关系着千家万户的基本生活保障。每年的全国两会，住房都是热议话题。2024年政府工作报告明确要求，“加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。住有所居、居有所安，是人民幸福的一个重要基点，也是社会发展的前提条件。习近平总书记指出：“住房问题既是民生问题也是发展问题，关系千家万户切身利益，关系人民安居乐业，关系经济社会发展全局，关系社会和谐稳定。”①加快构建房地产发展新模式，更好实现全体人民住有所居、居有所安，是中国式现代化的题中应有之义。

新中国成立以来“住有所居”的探索与经验

我国住房建设事业发展起点较低。新中国成立之初，一穷二白，百废待兴，城市房荒十分普遍，城镇居民人均住房使用面积为4.3平方米②，大城市住房问题更加突出，简易棚屋比比皆是。一段时间内，若干中心大城市人口激增，更加剧了住房困难。1950年—1952年，在非常困难的财政条件下，国家仍然对住宅进行了8.3亿元的投资，占同期基建投资的10.6%。③上海、北京、沈阳等城市的工人新村都在这个时期开始兴建④。“一五”计划期间，国家进一步加大了对住宅的投资力度，累计进行了53.8亿元投资，累计竣工9454万平方米的新建住宅。然而，进入计划经济后，住宅建设一度被认为属于非生产性建设而被压缩规模和降低标准。1950年—1977年，我国基建中的住宅投资累计额为330亿元，占同期基建投资比重5.9%。⑤

1978年10月，国务院批转国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》指出，“据1977年底统计，全国190个城市平均每人居住面积仅为3.6平方米，比解放初期的4.5平方米下降0.9平方米”，并强调，“城市住房问题，现在已经到了非解决不可的时候了”，提出努力加快住宅建设，到1985年实现城市人均居住面积5平方米的奋斗目标。通过“多条腿”走路，1978年—1985年，新建城镇住宅建筑面积5.7亿平方米，超过前29年的总和。根据1985年第一次全国城镇房屋普查数据⑥，1985年末全国城镇住房存量建筑面积为22.91亿平方米，换算为居住面积则是9.56亿平方米，户均居住面积24.04平方米，人均居住面积为6.36平方米，其中城市人均居住面积为6.10平方米。但由于历史欠账太多，1985年全国城市仍有754万缺房户，占居民户数29%，城镇住宅成套率仅有24%。

在1980年—1990年持续进行城镇住房制度改革的基础上，1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，我国全面实施住房分配货币化和住房商品化、社会化。此后，以2007年8月发布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》为标志，我国城镇住房保障体系逐步健全完善，持续进行了多轮大规模保障房建设，我国城镇住房进入了商品房、保障房双轨并行的时代。基于第七次全国人口普查数据和2021年—2023年期间新竣工的商品住宅面积，可估算我国城镇住宅存量建筑面积从1986年到2023年净增超三百亿平方米。商品住房市场的发展成为缓解我国城镇住房短缺的主要力量。商品化房改推动我国城镇住房供给能力大幅度提升，不仅带来人民群众住房条件的显著提高，还有力地支撑了城镇化快速推进，从而为经济发展带来了巨大的结构性效率改进红利和需求拉动引力，并在这个过程中通过自身内蕴经济价值的释放直接助推经济增长和社会生产力提高。住房商品化市场化所创造的经济效益，以及支撑城市基建的资本积累与信贷创造，为改善人居环境、提高城市竞争力、提升社会生产力提供了强有力的支持，又反过来进一步支撑城镇居民住房消费升级，从而在居住条件改善与经济社会发展之间形成了良性循环。

回顾来看，新中国成立之初，党和政府就对城市住房问题给予高度重视，采用新建和私房公有化等多管齐下的方法，努力增加城市住房供给和降低职工住房支出压力。但一段时间内由于对住房属性与功能定位的认识偏差，不当的住房供给模式导致人民群众的住房条件曾长期没有改善，也让住房内在蕴含的促发展与振经济潜力没有完全发挥出来。在邓小平同志1978年—1980年关于住房问题几次重要谈话的指引下，我国顺利平稳完成了城镇住房从单纯福利供给到市场与保障并行的制度转型。尽管1998年房改之后我国城镇常住人口净增5亿多，长期困扰我国发展的城镇住房短缺现象却在20年内基本消除，住房民生改善与城镇化、经济社会发展实现良性互促。然而，必须承认，尽管住房商品化市场化进一步提升了住房供给的效率，也在一定时期内出现了房价节节攀升，部分群体被住房市场排斥，住房可及性下降等问题。基于此，党的十七大报告中，努力使全体人民“住有所居”与学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养并列在一起提出，此后在党的历次全国代表大会报告中都有出现。基本住房需求与基本教育、基本收入、基本健康、基本养老与社保等一样，是人民群众的基本民生需求。我们党通过党的代表大会报告，对实现全体人民住有所居给予了庄严承诺。

然而，也需要注意到，住房需求与教育、医疗、社保、养老等容易标准化满足的基础性民生需求不同，其具有很强的个性化差异化。把获取适足住房视为一项社会性权利，并不代表住房要像教育、医疗、养老、社保那样由政府标准化和福利化供给。此外，住房消费具有一定的外部性，但私人消费属性仍然是主体。住房消费的个性化差异化和私人消费主导性，决定了市场机制在满足住房消费上具有很大的空间。为此，对住房的保障并不需要政府直接承担全部供给责任，更重要的是要成为社会供给体系的赋能者，创造良好的社会环境和塑造健康的市场机制，增加住房的社会供给能力，提高普通居民对市场住房的可及性，让更多群体通过市场机制更好实现住房供需精准匹配。政府主要对那些确实无法通过市场获取适足住房的困难群体给予针对性保障。习近平总书记指出：“总有一部分群众由于劳动技能不适应、就业不充分、收入水平低等原因而面临住房困难，政府必须‘补好位’，为困难群众提供基本住房保障。”⑦《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》显示，2023年全国各类棚户区改造开工159万套，基本建成193万套；保障性租赁住房开工建设和筹集213万套（间）。

在住房商品化的背景下，处理好住房的居住功能与资产功能之间的关系十分关键。部分西方国家及东亚经济体曾经流行“资产型福利”理念，认为可以通过鼓励住房自有率提升、积累家庭资产来增强居民自我保障能力。然而，事实表明，过度强调“基于自有住房的资产型福利模式”具有很大的风险性和脆弱性，不可避免地会发生住房居住功能与资产功能之间的冲突，也内蕴很多金融风险和社会风险。2016年中央经济工作会议指出：“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。”为住房建设指明了发展方向。

总结来看，科学完整全面认识住房的属性与功能，把握好公平与效率的关系，界定好政府和市场的边界并发挥好各自优势，努力实现住房民生与经济社会发展的良性互促，是新中国成立以来住房民生建设取得的重要经验。

“住有所居”不断向高质量发展

党的十九大以来，我国住房民生事业进入了一个新的发展阶段。党的十九大报告指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”“住有所居”不断向更为优质、形式更为多元、保障更加坚实、更高质量发展。

第一，“住”的品质不断提高。住房品质是一个多维度的概念，但较为宽裕的居住空间始终是住房品质最为重要的要素之一。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国城市、镇和乡村的居民家庭人均住房建筑面积分别是36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，相比2010年第六次全国人口普查时分别增加了25.3%、32.0%和47.5%。此外，近年来多地将闲置或低效利用的存量非居住房屋改为租赁住房，即“非改租”，为城市住房供给扩展了新来源。第七次全国人口普查数据显示，2020年全国城镇家庭住房的管道自来水普及率达到96.5%，内设独立厨房的比例为95.8%，内设水冲式卫生厕所的比例为91.1%，有洗澡设施的比例为94.1%。总体来看，我国城镇住房供给在整体上已能较好满足城镇居民基本住房需求。而且随着住房供需关系日益走向平衡，房地产企业更加主动升级住宅产品品质。近年来，新建住房的功能设计和空间布局更加合理，越来越讲求个性化、特色化，科技住宅、绿色住宅不断增加，住有所居正在向住有宜居、住有优居发展。此外，“住”的品质提升不仅体现在新房，也体现在对老旧住房的更新改造。改善性住房需求的释放，成为我国扩大内需和加快内循环的重要内容。

第二，“有”的形式越来越多样。一定时期内，住有所居被片面理解为“住有其屋”，“有”必须是有产权才算有。商品房和保障房在发展过程中曾存在“重售轻租”的倾向。但近年来这方面有了明显改观，租购并举成为我国住房事业发展的重要方向。2015年中央经济工作会议首提“购租并举”，2017年党的十九大报告正式提出“租购并举”，2020年中央经济工作会议要求“逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利”。近年来，中央及地方出台财税、金融、土地以及规范和便捷“非改租”审批等多方面的政策支持，在政策引导和扶持下，我国住房租赁市场快速发展。集中式长租公寓行业在短短几年内从无到有、快速成长，推动租房服务内容增加、品质升级，得到了广大租客尤其是青年的认可。与此同时，自2021年《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》发布以来，各地保障性租赁住房建设与筹集迅速推进。据住房和城乡建设部公布的信息，“十四五”时期，全国计划建设筹集保障性租赁住房870万套（间），预计可满足2600多万新市民、青年人的住房需求。近年来，市场化长租房和保障性租赁住房的发展呈现交融局面，各地普遍允许市场化长租房在符合准入资格和服从租金管制的前提下纳入保障性租赁住房统一管理，并享受税收水电费减免等相关政策扶持。不管是市场化长租房还是保障性租赁住房，都加快了租房市场的机构化专业化发展，促进租房消费升级的同时也有助于平抑市场租金，租客的租赁体验明显提升。同时，各地也积极推动“租购同权”，改进对租房的管理，创新租赁社区的社会治理模式。多策并举之下，社会公众对租房的接受度、认可度明显提升。

第三，“所”的保障更加有力、更为多元。住有所居的“所”，与学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养中的“所”，都可以理解为合理性需求获得某种程度上的保障。然而，住房权的保障与受教育权、健康权、养老权等的保障有所不同，需要有为政府和有效市场更好结合，需要更多参与主体，形式也更加多元。2016年中央经济工作会议首次提出“房住不炒”，一方面要求在需求侧挤出投机炒作泡沫，屏蔽非居住需求；另一方面要求在供给侧回归住房发展初心，以满足人民群众居住需求来提供住房。这就要求，商品住房市场要积极消除投机炒作泡沫、增加平价住房供给、降低可及性门槛、覆盖更广大群体，同时切实增加保障性住房供给，保障困难群体能住有所居、获取适足住房。近几年，通过持续工作和系统施策，我国商品住房市场的投机泡沫已经得到有效控制，普通居民通过商品住房市场获取住房的可及性和可负担性都有改善。同时，近年来保障性住房建设也在加大发力。据住房和城乡建设部公布的信息，截至2021年底，3800多万困难群众住进了公租房，截至2023年9月，全国已筹集保障性租赁住房508万套(间)，可为近1500万新市民、青年人提供安居。与此同时，政府不再仅作托底式保障，开始从促进受助者发展能力提升的视角，通过政策设计和恰当的公共资源注入，有效利用市场机制动员社会多元主体和广泛利用社会多方资源，采用灵活方式进行针对性保障。这种发展型保障，不仅实现了住房民生改善与经济社会发展的互促，还表明住房保障与市场实现了更好交融协同。2023年8月，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，配售型保障房在全国多地全面启动，进一步健全了保障房体系、提升了保障房品质。

第四，“居”的内涵不断深化。住房是具象和抽象的统一，是建筑和服务的融合。据研究，我国城市居民平均约75%的时间在居住社区度过，老人和儿童的时间占比还要更高。⑧居住需求不限于对住宅居所的功能性需求，也包括对居住社区的功能性需求。住房与社区居住功能的完善，需要社会资源的深度、精准与可负担嵌入。近年来，我国大力推进“完整社区”建设、提倡“15分钟生活圈”、开展“城市社区嵌入式服务设施建设工程”，让居民在家门口就能享受到优质普惠的公共服务和社会资源，这些都体现了对“居”的内涵的深化理解。住房和城乡建设部在2023年提出“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好”建设目标，让住房改善与老旧小区改造、城市更新的联动更加紧密。社区治理模式的改进与创新，“物业服务+生活服务”的联动，智慧物业、智慧社区与智慧城市建设的融合，都在持续提升整体人居环境宜居性和居民幸福感获得感。

安居才能乐业。人民能否住有所居、居有所安，既是民生的基础，也是发展的前提。充足、均衡分布、可及性高的高质量住房及良好社区，对社会稳定、公共安全和城市韧性具有基础性作用。当前我国仍有一部分城乡居民的基本住房需求保障水平不高，全国范围改善性住房消费仍有较大空间。未来一段时间，彻底消除并防范住房绝对贫困再生，与逐渐消减住房相对贫困，两个任务将同时并存。刚性住房需求和多样化改善性住房需求的满足，是扩大内需、提升内循环质量的重要内容，也是加快发展新质生产力的重要组成部分。住房既同时兼备民生属性和商品属性，又在商品化条件下同时具有居住功能和资产功能。完整准确全面认识住房的属性，坚持以居住功能为主导，注重住房民生与经济社会发展的内在互促，是合理确定住房发展模式和科学制定住房政策的前提条件。展望未来，平衡好住房资源配置的效率性与公平性，市场和保障“两条腿”走路，是中国式现代化进程中实现住房民生事业高质量发展的关键。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院长聘教授，上海交通大学中国城市治理研究院研究员）

【注释】

①⑦《习近平：加快推进住房保障建设 不断实现人民住有所居目标》，《人民日报》，2013年10月31日。

②《系列报告之十：城市社会经济发展日新月异》，国家统计局网站，2009年9月17日。

③⑤《中国统计年鉴1981》，北京：中国统计出版社，1982年，第309页。

④李永进、程帆：《邓小平与中国式现代化话语体系的构建》，《现代哲学》，2023年第1期。

⑥第一次全国城镇房屋普查的详细数据可见《中国人口统计年鉴1989》第五部分。

⑧住房和城乡建设部：《完整居住社区建设指南》，2021年。