京津冀建设的成效、问题及对策建议

王会芝 天津社会科学院生态文明研究所副所长

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京津冀地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，是拉动中国经济发展的重要引擎。京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2024年，我们迎来了京津冀协同发展战略实施十周年的重要时刻。十年来，京津冀协同发展从战略谋划到生动实践，从重点突破到全面系统推进，不断取得新进展、新成效。2023年，京津冀生产总值达到10万亿元，是2013年的1.8倍，整体实力持续增强，区域发展新的增长极正在逐步形成，北京非首都功能的疏解工作取得明显成效，雄安新区建设取得重大阶段性成果，北京城市副中心高质量发展的步伐不断加快，“轨道上的京津冀”正在加速形成，美丽宜居京津冀取得丰硕成果，三地科技创新和产业融合发展水平持续提升，宏伟蓝图正一步步转化为实景图。

一、我国区域发展战略演变趋势

我国区域发展战略经历了不同阶段的演进。最初，学术界将全国划分为沿海与内地两大经济地带。随后，发展为东部、中部、西部三大经济地带的“三分法”。党的十八大以后，形成了东部、中部、西部和东北“四大版块”，并在此基础上提出了京津冀协同发展、长三角一体化、珠三角以及粤港澳大湾区等经济带建设的概念。

新中国成立初期，工业布局不均衡，沿海地区工业占比高达70%，而内地仅占30%。关于沿海工业和内地工业的关系，毛泽东同志认为，“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度，就会妨碍内地工业的迅速发展。”在“一五”计划时期，156个项目中，有80%布局在内地，20%布局在沿海，这体现了生产力均衡布局的战略思想。

改革开放初期，我国实施的是向东倾斜的区域非均衡发展战略，这既是对改革开放前近30年区域均衡发展战略的深刻反思，也是“两个大局”战略构想在区域发展中的具体实践。“两个大局”战略构想是一个有机联系的整体，“第一个大局的着力点是让条件较好的地区先富起来，以便示范、带动和帮助其他地区；第二个大局的着力点是要缩小地区差距，最终实现共同富裕”。

党的十八大以来，我国更加重视区域协调发展，提出了内外协调、中心城市和城市群协调、城乡协调、发达与欠发达地区协调等多方面的发展战略。同时，强调人与自然和谐共生的现代化，推进高质量发展和高水平保护。

党的十九大首次把区域协调发展上升为国家战略，并提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。在国际国内的大背景下审视这个新机制，要求把握好区域经济发展“分化”和“极化”的“形”与“势”，在继续推进区域基本公共服务均等化的同时，积极调整区域协调发展的思路，细化区域政策实施单元，加快构建高质量发展的动力系统。

党的二十大报告强调“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。我们必须深刻理解新时代区域协调发展的战略要求，找准主要发力点。

目前，我国已形成多个城市群，如京津冀、长三角、珠三角等，其中京津冀城市群在全国经济中占有重要地位。下一步，将继续推进京津冀协同发展和美丽宜居京津冀建设，实现区域战略统筹和重大区域战略的融合发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化进程，推进县域城镇化建设，以促进区域协调发展和美丽中国建设。

二、京津冀协同发展战略与美丽宜居京津冀建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视京津冀协同发展。针对北京人口与产业过度集聚、交通拥挤、环境污染等问题，提出以疏解北京非首都功能与治理“大城市病”为核心任务的战略。北京面临人口过剩、交通拥堵、公共服务资源紧张等困境，急需通过协同发展实现持续健康发展。天津虽拥有向海、港口、教育、科技及改革先行优势，但产业结构偏重，需向高端制造与现代服务业转型，同时面临发展后劲不足、内生动力不强及对周边辐射带动作用未充分发挥等问题。河北经济发展水平较低，受北京、天津虹吸效应影响，人才、资源、资本流失严重，产业结构粗放，重化工业比重过大，环境问题突出，城镇化水平低，基础设施与公共服务不足。因此，推进京津冀协同发展成为重要任务和当务之急。

2013年5月，习近平总书记在天津调研时就提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2014年2月，京津冀协同发展上升为重大国家战略，习近平总书记强调“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子”。 2014年6月，中共中央批准成立京津冀协同发展领导小组，加强对京津冀协同发展工作的统筹指导。2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》。随后，全国首个跨省级行政区的京津冀“十三五”规划以及京津冀土地、城乡、水利、卫生等12个专项规划印发实施，京津冀城际铁路网规划、北京新机场临空经济区规划等相继出台。

在京津冀协同发展领导小组指导下，京津冀三地严格控制增量、有序疏解存量，坚持政府引导与市场机制相结合，集中疏解与分散疏解相结合，统筹谋划与分类施策相结合，调整经济结构和空间结构，探索人口密集地区内涵式优化发展的新路子。

随着疏解整治促提升专项行动开展，20多所北京市属学校、医院向京郊转移，疏解一般制造业企业累计近3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心累计约1000个，重点领域协作成效显著。功能疏解为首都“高精尖”经济发展创造了空间，科技、信息、文化等领域“高精尖”产业新设市场主体占比从2013年的40.7%上升至2020年的60%。北京市常住人口规模自2017年以来持续下降，2020年北京市常住人口控制目标顺利完成。

党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设，将其纳入“五位一体”总体布局。京津冀协同发展战略实施十年来，“绿水青山就是金山银山”的理念已经深入人心。经过多年的污染联防联控和生态协同治理，京津冀生态环境质量不断提升，绿色发展取得明显成效。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，对传统粗放发展模式的变革与创新。受地理条件和资源环境等因素影响，京津冀城市群存在资源环境承载力不足、碳排放强度较大、生态建设发展不平衡等问题，制约碳达峰碳中和目标实现。面对节能减排增效、环境污染治理的诸多挑战，加快绿色化发展具有重要的战略意义，有利于推动京津冀城市群生态文明建设与经济社会全面转型，加快构建天蓝、地绿、水清的美丽京津冀。

十年来，生态环境保护作为京津冀协同发展三大率先突破的重点领域之一，率先交出了一份亮眼的成绩单。青山常在、绿水长流、空气常新的美丽画卷在京畿大地逐步铺展开来，绿色成为首都高质量发展的靓丽底色。