宋代灾害防治中的国家与社会

自周秦以降，救荒问题可以说都是受到中国古代历代政府高度重视而被列入议事日程的大事。从孔孟的仁政思想，《周礼》中的荒政理论，历代政府奉行的常平、轻重之策，到两千多年间创设的各种救荒举措，这一切在汗牛充栋的中国史籍中本末源流，班班可考，在世界历史上也属罕见。

然而自20世纪初西学东渐以后，对于中国古代的救荒之政却逐渐出现两种截然相反的意见，一种是因否定国家在社会经济领域中的干预作用，认为国家作为统治阶级的专政工具或机器，其形象多是负面的，所以也否定国家在救荒及社会救济中的主导作用，对于封建国家和统治者的救灾政策和活动一般斥为掩盖其剥削压榨人民本质的一种伪善的统治策略和手段，这在20世纪90年代以前可说成为一种主流意见；一种是20世纪90年代以后，西方学者重新“发现”“官僚制度在饥荒控制方面显然起着最主要、决定性的作用”，这一观点逐渐受到学术界关注，如法国汉学家魏丕信在《18世纪的中国官僚制度与荒政》的结论中说，“尽管地方社会上最富裕的、最有影响力那部分群体具有必要的财力和手段，也愿意致力于救灾活动，但他们也绝不可能做到像18世纪的官僚政府所达到的那种程度。18世纪的集权化官僚政府能够集聚和利用如此大量的资源，并能够进行粮食和资金的区际调运，这使其有可能独立承担起大规模的长时期的救灾活动”。

上述两种意见对于中国古代灾害史研究来说都可谓有所偏颇，前者是在特定历史环境下作出的片面判断；后者则为西方学者在国家与社会关系视域中，将中国历史附着在西方历史轨道之上的“发现”，其所涉及的救荒史实只是中国史籍中的冰山一角。然而，毋庸置疑的是，这种方法和视角可作为他山之石。比如，魏丕信从一本普通的《赈济书》中重新“发现”荒政历史，也从一个侧面说明中国史籍中蕴藏着有关国家或政府救荒的丰富史实，这些历史仍有待学术界深入挖掘和研究。笔者正是基于这一视角，力图在前人研究基础上再现宋代国家救荒防灾管理体制及其对策的基本史实，并作适当分析和阐释。

宋代的自然灾害

自然灾害的统计。对于自然灾害灾种的描述和分类，宋代与现今有相同之处，也有不同之处。相同之处是古今发生的自然灾害灾种，作为自然运动的一种现象，不因人类时间的流逝而改变。宋代发生的自然灾害灾种，也在现今同样不断重复发生着，宋代乃至更早时代对自然灾害灾种的称谓至今也大致相仍不改。不同之处则在于对自然灾害种类的划分，宋代与现今有不同的认识。现代主要从气象、生物、环境、地质、海洋的角度来认识和分类自然灾害。宋人对自然灾害现象的分类和解释则主要是从自然灾害现象与人和社会的关系，根据五行、阴阳学理论进行划分。

宋代是一个自然灾害频发、高发的历史时期，据不完全统计，北宋各类自然灾害发生1113次，南宋发生825次，合计1938次。其中，明确记载死亡人数逾万人者，或有骨肉相食、积尸满野相类记载的特大灾情23次；明确记载死亡逾千人者，或毁坏农田数万顷，或受灾面积“数百里”“赤地千里”，或流民数万，或灾害发生后官府有较大赈灾措施的大灾情48次；明确记载死亡人数逾百人，或灾情发生在两路以上者，或损田数百顷，或毁坏民居、仓库、官署等千区以上，或雹如卵，数县乃至一二十州县受灾，或六级以上、七级以下强烈地震灾害的严重灾情249次。

若按灾害的破坏程度而言，上述统计与宋人的认识大致相同。宋真宗时邢昺曾说：“民之灾患，大者有四：一曰疫，二曰旱，三曰水，四曰畜灾。岁必有其一，但或轻或重耳。四事之害，旱暵为甚，盖田无畎浍，悉不可救，所损必尽。”邢昺平素注重从农民中间汲取有关灾患的知识，“田家察阴晴丰凶，皆有状候，老农之相传者率有验，昺多采其说为对”。他对灾害的分类和分析应是符合当时实际情况的。不过，从有宋一代灾害对社会生活的影响整体情况来看，水灾（主要是黄河、长江泛溢和海潮等）对人民生命财产方面的威胁最直接也最大，其次是疾疫，再次是地震，而造成民众背井离乡、饿殍遍野的饥荒，则主要是旱灾所致。两宋时期见于记载的饥荒年份，共计195年，其中发生在三个州至一路较大范围的饥荒年，计58年。

宋代文献记录自然灾害的特点。宋代文献关于自然灾害的记述有五个特点。特点之一是都城及其周围地区记载最为详尽，如北宋都城东京开封和南宋都城临安的气象、地质资料远非其他地区可以比拟，凡《宋史·五行志》所载水、旱、蝗、风、雹、寒发生时的空间地名不详者，一般即可理解为是发生在京畿地区的。特点之二是，经济发达地区、政治重要区域的灾害记载较完整。宋代文献记载各地灾害，北宋大致以河北、京西、京东、陕西、两浙、淮南、江东、湖南、湖北等地为主；南宋则主要是两浙、淮南、江南、湖南、湖北等地区。特点之三是，《宋史·五行志》和《文献通考·物异考》是记载宋朝各类灾种、灾情最权威的文献，其他文献无可替代。特点之四是，今传文献对宋代经济欠发达地区或较为偏远地区的灾种、灾情的记载，应有较大的缺漏，这些地区发生自然灾害数量少，不应是风调雨顺的代名词，而只是没有被记载下来的一种反映而已。特点之五是，宋代方志记述灾害灾祥资料较匮乏，也就是说今传宋代方志的零散记载，对补充宋代自然灾害研究资料的作用很有限，这与研究明清时期自然灾害相当大程度上依赖方志记载很不相同。

宋代救荒政策与制度

中唐以来至宋前期，儒佛道三教合流，中国古代思想史发展达到了一个新阶段，特别是儒、道“损有余、补不足”思想，对宋代实施荒政具有重要影响。宋前中期建立较为完备的常平仓制度，贯穿的宗旨即是春秋战国以来的平准、轻重理论。北宋中期以后，《周礼》荒政思想日益引起宋代最高统治者和朝野士人的重视，并得到有力的传播和推广。王安石变法，既是一场社会变革运动，同时也是我国历史上统治阶级利用国家政权，第一次全面推进荒政的有益尝试。王安石新法中的青苗法、免役法、方田均税法、农田水利法、保甲法等新法措施，就是对《周礼》散利、薄征、驰力、缓刑、去盗贼等救荒之政的新发展。也因此可以说，王安石变法把周秦汉唐以来以临灾救济和时断时续的常平、义仓等为主要内容的救荒之政，提高到作为国家大政方针重要组成部分的新阶段。南宋时期儒家的荒政思想随着理学的发展得到极大的推广，谈论荒政几乎成了一项专门的学问。宋宁宗朝嘉泰年间董煟所著讲求荒政的专门著作《救荒活民书》，实开中国古代荒政文献之滥觞，明清时期撰写的《荒政要览》《荒政汇编》多以是书为蓝本，而清人俞森编纂《荒政丛书》亦将编自是书的《救荒全法》置于丛书之首。

宋朝的荒政措施或制度，完全创新的很少，基本是延续和继承周秦汉唐而来。相比之下，宋朝救荒有两点重要进步：一是将这些出现在此前两千年中的特殊措施和不固定的制度集中会于一朝，使之固定化、规范化、有序化。二是在周秦汉唐救荒基础上实施募饥民、流民隶军籍（所谓的养兵政策）、宽减饥民“强盗”死罪；募富民出钱粟，酬以官爵，推广“劝分”救荒；以粟易蝗，颁行“捕蝗令”“捕蝗条列”；以工代赈；“既病防染”“未病先防”；以及北宋中后期至南宋不断改进的社会救济制度等，对缓和当时的社会矛盾起了积极作用，也是宋代荒政进步的重要表现。

宋朝建立了较为完备的救灾、减灾制度。救灾主要是临灾和灾后的救助措施，可分为赈济、赈贷和赈粜；减灾是对乡村主户受灾农田减免租税，包括诉灾制度和检旱制度。抄劄则是北宋中期至南宋在救灾、减灾和社会救济活动中普遍实行的一种类似现今社保中的排查、核实、登录制度。

其中，诉灾制度是宋朝广大乡村灾民获得救助的必要程序。宋代诉灾制度虽承袭唐五代，但有两个新变化：一是唐代由里正诉于县的制度，至五代北宋有了变化，即诉灾者是由受灾农户直接诉于县。二是唐代自下而上申诉自然灾害灾种包括“旱涝、霜雹、虫蝗”，到宋代则不以灾种为诉灾的主要对象，而是将灾种附于诉灾时限之内。唐宋之间诉灾由灾种向时限的变化，大致与唐中叶赋税制度由以人丁为主的租庸调法，变为以田亩为主的两税法密切相关。又如检田、检放，又称作检旱，是宋代减灾中的一项重要措施。宋代的检旱制度在承袭唐五代的基础上，不仅制度、程序更加细致完备，而且灾伤检放的规模和数量远非前代可以相比。在宋神宗朝之前减免租税没有严格的灾伤“分数”，神宗朝以后减免租税大致以“七分”灾伤为率，南宋高宗以后减免租税则以“五分”灾伤为主。

抄劄是北宋中期至南宋在救灾、减灾和社会救济活动中普遍实行的一种制度。从其“抄劄姓名，审核给历，直计口食”的过程而言，实际上就是一种比较科学的赈灾户口调查登记制度。抄劄制度调查登记对象不仅包括遭遇大灾、特大灾害，如水灾、疾疫、地震之后失去基本生活资料、不分有无产业，需要救死扶伤的男女老幼全部人口，而且包括水灾、疾疫、地震之后和旱蝗灾情延续过程中，生活、生存受到影响，需要赈济、赈贷、赈粜、减免租税的某村、某乡、某县或某州的男女老幼全部人口和所有财产。因而宋代在丁簿、五等丁产簿、税账、保甲簿等户口统计系统之外，还存在一个登记全部人口的赈灾户口统计系统。

宋代荒政实效蠡测

宋代官府与民间社会力量在救荒中所起的作用，因其灾情程度不同而有很大不同。宋代民间社会力量的救荒行为，有的是民间自发的，也有由官府组织的“劝分”活动。“劝分”是宋代官府以官职、优惠价格、免役等条件为号召，鼓励或激励富民、士人、商贾等有力之家将储积的粮食拿出来赈济、赈贷和赈粜灾民的一种救荒补助办法。这一劝诱性质的活动从宋初至宋神宗再至南宋以后，经历了一个由自愿、不完全强迫到官府完全强制的过程。民间社会力量的救助在较小的灾荒中能起到重要作用，而在中、大灾荒的救济方面，中央官府和各级地方官府无疑是居于主导地位的。

就官方应对大灾能力而言，南宋较北宋有所提高，主要表现是中央财政控制、调集粮食的范围和数额，都比北宋中期以来有更进一步的扩大和增加。而从民间自救抗击灾害的能力方面讲，南宋比北宋有较大的下降。其原因有三，一是土地日益集中，贫富分化，四等户、五等户除口粮外很少有蓄积，而占总人口近四成的客户连温饱都难以保障，更何谈储蓄；二是粮食商品化程度提高，使得三等户以上人家多将余粮投放市场，从而缺少必备的储藏量；三是自宋神宗朝王安石变法以后，中央财政不断侵夺地方财权，至南宋时期地方财政已被搜刮所剩无几，而地方财政的匮乏又促使地方官府不断搜刮民间。

宋代救荒仓储粮食数额较唐代有所减少，但与此同时，宋代粮食商品化、社会化程度已进入一个比较高的阶段。一旦遭遇灾害时，地方官府常常临时置场籴买粮草，或令灾区周边州路调集粮食以便通融有无，故宋朝常平等救荒粮仓储粮虽比唐代少了许多，但是实际支付能力并未降低。

宋代救荒中存在一个突出问题，即救助不及时，使救荒实效大打折扣。宋代地方官员在受灾后民众的诉灾和检旱检田过程中，存在严重的瞒报和不实现象，使得减免租税的政策难以落到实处。这里又涉及对宋代官府官员救灾救荒作用的探讨。在中央集权制日趋强化的宋代，各级官府在救灾救荒过程中的重要作用无疑是无可替代的。特别是直接承担组织救灾的地方官员的表现，能与否、勤与否，对于能否及时救济灾民和取得实绩的多寡就显得尤为关键。在宋代整个救荒过程中，大多数官员都是奉行上级官府的指令、事关考核政绩，能够按部就班地从事救灾工作，但一般不会积极主动承担义务和职责。只有少数有作为的官员在常规的救灾活动中，或采取灵活机动而又切实可行的工作方法，使得灾民能够得到及时而实惠的救助；或用自己的俸禄、田产赈济灾民，表率一方，从而推进民间的自救；或是面临大灾大难，表现出大智大勇，以果敢有力的行政组织才能使灾伤损失减少到最低，从而最大程度地保护民众的生命财产，如皇祐初富弼青州安置流民、熙宁年间赵抃越州救灾，挽救生灵数十万，皆是宋代地方官员救荒的典范。

如果说州县地方官员是救荒的具体组织者，那么胥吏、乡役则是救荒活动的具体承担者。从诉灾、检田、抄劄到掌控常平、义仓平籴发放粮食等多个环节，无不是由胥吏、乡役负责具体的事务。因此，宋代救荒政策是否公平、公正得到落实，在很大程度上是由他们的行为决定的。

救荒防灾与宋朝社会

宋人虽然仍用五行说来解释自然灾异现象，但有识之士已开始摒弃汉唐以来将天变与人事牵强附会的理论。宋代史学家郑樵和宋元之际史学家马端临都以汉唐以来显而易见的史实，驳斥了以自然现象附会人类社会中祸乱与祥瑞的不实之论。他们的驳论从一个侧面说明，宋代少数进步的士大夫对自然灾害现象的发生有了较为理性的认识。不过，不可否认，这种理性还是有一定局限的。他们虽然反驳了自然灾害是对人类社会的一种天谴，但是对于自然灾害发生的原因，仍然没有走出战国秦汉以来形成的阴阳变化、五行交替学说的窠臼。在宋代激烈的政治斗争中，“天谴论”始终是在野政治力量和执政者反对派使用的重要手段。当然，“天谴论”的发展对于宋代荒政发展也具有积极促进作用，它既可在某种程度上约束居于权力顶峰的皇帝的所作所为，亦可提升最高统治者对救荒迫切性、重要性的认识，从而在客观上达到重视荒政建设的目的。

当古代先民在超强的自然力面前无能为力或不足与之抗衡之时，往往就会转向敬畏和祈求神灵。宋代荒政在集周秦汉唐以来救灾救荒救济诸多方法措施大成、取得了巨大历史进步的同时，总体上尚不足以减轻大自然的破坏力所造成的影响和痛苦，因而运用现今看来颇具迷信色彩的禳弥方法也很盛行。例如，唐宋祭龙祈雨嬗变中有以下三点尤其值得注意：一是唐宋祭龙习俗嬗变的内在原因与儒家天人感应学说的发展息息相关，而外在形式的变化则是随佛教文化与本土文化的不断交融而变化；二是唐宋祭龙习俗嬗变起始时间大致都发生在唐玄宗时期将祭龙纳入国家祀典之后，这与唐宋之际社会变革在时序上相吻合，它从一个侧面折射出唐宋之际社会变化的广度和深度；三是明清以来民间龙王庙的形制完成于唐宋的嬗变。

在宋代荒政研究中，抄劄制度是一个重要的切入点。如果把在抄劄制度基础上建立起来的宋代赈灾户口统计系统与宋代其他户口统计系统，如丁簿、五等丁产簿、税账、保甲簿等比较，就会发现一个值得思考的现象。从编制户口统计系统的目的来看，除了赈灾户口统计系统外，其他都是为国家和地方官府课税、科差、治安、征役等提供劳动力依据。概括地说，就是为国家和各级官府“取之于民”服务，而赈灾户口统计系统则相反，是为国家和各级官府救助民众提供人口依据，带有一定的“养民”和“回馈”色彩，体现了国家与其基本成员在平素与危难时期一种互动的社会保障关系。从户口统计按财产家业划分取民和养民户等来看，两者之间又出现一个反差：在为国家和各级官府“取之于民”服务的户口统计系统中，民户承担的义务大小是随着户等由低向高递增，即户等越高承担的义务越多，而在赈灾户口统计系统中，民户所受救助赈济的程度恰好相反，户等越高得到的救助或资助就越少。“大率中产之家与贫乏之家，其为缺食而仰给于官则一，尝闻其言率多怨怼曰，吾薄产之家，岁输秋夏二税以报国家，今吾田荒不种，无所得食，而国家止济无产之家耶”。中产以上家庭不仅“无所得食”，“不系赈救”，而且还要被“劝分”，出粮帮助各级政府赈济贫民。这一现象是问题的一个方面，而在另一方面，这种状况又深刻体现了中唐以来土地制度、赋役制度变化的社会现实，即土地占有者向国家上供税赋，而无土地或少有土地的直接生产者向土地占有者缴纳田租，因而当灾荒发生时，无助的直接生产者得到国家的特别赈济，不仅是切实保障他们的基本生活权益的人道主义善政，其实也是为了最大限度保障社会延续和再生产对劳动力的基本需要。

（作者：李华瑞，系浙江大学敦和讲席教授、中国宋史研究会会长）