深刻把握城市发展“六个变”的时代要求

我国城市发展进入提质增效新阶段——

深刻把握城市发展“六个变”的时代要求

时隔10年，党中央再次召开城市工作会议，这次会议标志着我国城市发展进入一个新的历史阶段。会议准确把握时代脉搏，要求面向城镇化和城市发展的阶段性变化，通过系统性重塑城市发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和工作方法，探索走出一条中国特色城市现代化的新路子，为我国城市发展新征程擘画了一个清晰的方向。这次会议给我印象最深刻的是“六个变”。

第一个变是“阶段之变”，通过两个“转”来体现。这次中央城市工作会议强调提出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，这两个“转”映射出我国城镇化进程的阶段性跃迁。进入21世纪以来，我国城镇化的增速已经从前20年年均1.38个百分点减缓到2020年以来的年均0.78个百分点，截至2024年城镇化率为67%，“十五五”期间将稳定超过70%，这可能标志着以往的规模扩张型的城镇化时代的终结。目前我们的城镇化已经进入到中后期稳定发展的新阶段，城市空间布局基本成型，人口流动特别是乡城流动趋于平稳，城市经济从高速增长转向高质量发展。城市发展的主要矛盾已经从以往的“有没有”转向“好不好”，从以往的“快不快”转向“优不优”。城市发展战略也要适应形势变化进行深度转型，从外延式扩张转向内涵式提升，从追求规模速度转向深耕质量效能。

第二个变是“理念之变”，理念上更重人本。在城镇化快速推进阶段，城市常被理解为经济增长的容器，城市发展往往被简化为GDP增长、高楼大厦建设等一些物的指标。这种物本导向的发展理念虽然在特定时期推动了城市规模的迅速扩张，但也带来了居住空间隔离、公共服务短缺、文化特色丧失、社会矛盾加剧等一系列问题。这次中央城市工作会议强调要转变城市发展理念，更加注重以人为本，这个理念转变的核心在于实现从“物本”向“人本”的价值回归，其重点是从投资于“物”转向投资于“人”，将人民对美好生活的向往作为城市发展的出发点和落脚点，使城市发展的核心回归到人民的生活本质，真正落实“人民城市为人民”的发展理念。

第三个变是“方式之变”，方式上更重集约，是从粗放扩张向集约发展的绿色转型。国内外大量实践都证明，过去那种高投入、高消耗、高污染、以牺牲自然环境为代价的粗放发展模式是难以为继的。为此，中央城市工作会议强调要转变城市发展方式，更加注重集约高效，这是积极应对自然环境约束的必然选择。我们现在面临越来越显著的环境瓶颈约束，这要求城市发展必须告别以往“摊大饼式”的无序扩张，走内涵式发展道路，同时，这也是实现城市高质量发展的一个关键所在。要推行“紧凑城市”理念，强化对空间资源的精细化、复合化高效利用，以城市更新为重要手段推动城市经济增长，着力推动资源能源集约节约利用，积极稳妥推进“双碳”战略，最大限度减轻城市发展对自然环境的压力，实现人与自然的和谐共生。

第四个变是“动力之变”，动力上更重特色，要从要素驱动向特色创新驱动转化。城市发展动力的适时转变是一个城市保持持续活力和竞争力的关键。在以往的发展过程中，我国的城市发展主要依靠土地、资本、劳动力等要素投入，但是随着要素成本上升和资源环境约束趋紧，这种传统投入方式的边际效益正在逐步递减，加快转向以特色发展和创新驱动为主体的内生动力是我国城市实现可持续发展的必由之路，也是这次中央城市工作会议的一个明确要求。因此，要立足城市的资源禀赋、历史文化、产业基础、区位条件等等，培育形成人无我有、人有我优的独特竞争优势，走差异化、特色化、创新化的城市发展道路成为大势所趋和时代要求。

第五个变是“重心之变”，重心上更重治理，是从建设为主向治理为重的能级提升。在增量扩张阶段，我国城市工作的重心主要集中在大规模开发建设方面，但随着我国城市发展进入到了一个高层级、提质增效的阶段，以往城市运行中日积月累的各种问题也日益凸显。如何用好、管好、发展好城市，提升城市治理能力和治理水平成为更加迫切的任务。因此，这次中央城市工作会议明确要求转变城市工作重心，更加重视治理投入。这是一个重要的城市工作重心的战略性转移，标志着我国城市发展全面进入到一个软实力竞争时代，加大城市治理投入、提升城市治理效能、推动城市治理体系和治理能力的现代化成为我国城市在新时代发展的一个重大任务。

第六个变是“方法之变”，方法上更重统筹，要从分类分片分段治理转向统筹协调进行系统整合。城市发展是一个复杂的巨系统，涉及到经济、社会、文化、生态、空间等众多领域，在某种程度上甚至是一个复杂问题乃至“抗解性”问题，任何领域失衡都可能引发“城市病”。在以往大规模增量扩张阶段，我国城市工作方法往往是分类、分段、分片治理，治理方式在某种程度上呈现“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化特征。在提质增效阶段，必须转变以往的分片治理、单兵作战式的工作方法，更加注重统筹协调和系统施策，要推动城市各子系统之间、城市与城市之间、城市与区域之间的良性互动和协同发展。

总体而言，当前我国城市发展已进入到一个提质增效的新阶段。面对这一历史性的深刻变革，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央城市工作会议精神，深刻把握城市发展“六个变”的内在逻辑和时代要求，从以人为本的初心出发，以集约高效为路径，以特色创新为引擎，以治理投入为保障，以统筹协调为方法来积极推进城市发展理念、方式、动力、工作重心和方法的变革，力争创新走出一条中国特色的城市现代化的新路子。

（作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员）