面向“十五五”，积极稳妥推进碳达峰碳中和

韩文科 国家发展和改革委员会能源研究所高级顾问

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编者按：实现碳达峰碳中和是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，也是推动高质量发展的内在要求。本文系统阐述我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系及“十五五”推进路径。截至2024年，我国可再生能源发电装机占比达56.4%，单位GDP能耗持续下降，能源绿色低碳转型成效显著。“十五五”时期将重点推进终端用能电气化、构建以风光为主的新型电力系统，实施碳排放双控制度，加快能源体制机制改革。作为全球最大发展中国家，我国正以能源革命推动绿色低碳发展，为全球气候治理贡献中国方案。

一、深刻认识积极稳妥推进碳达峰碳中和的重大战略意义

（一）我国已形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系

2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上指出：“应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这是党中央统筹国内国际两个大局、经过深思熟虑作出的重大战略决策，也就是“双碳”承诺。2021年4月22日，习近平主席在北京以视频方式出席领导人气候峰会并指出，“中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，需要中方付出艰苦努力。”同时进一步强调，“中国将严控煤电项目，‘十四五’时期严控煤炭消费增长、‘十五五’时期逐步减少。”

随后，党中央出台了一系列政策措施，构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系。这里面，“1”由《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《意见》）和《2030年前碳达峰行动方案》两个文件共同构成。其中，《意见》是碳达峰碳中和的系统谋划和总体部署，覆盖了碳达峰、碳中和两个阶段，是管总管长远的顶层设计，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；《2030年前碳达峰行动方案》是碳达峰阶段的总体部署，在目标、原则、方向等方面与《意见》保持有机衔接，同时更加聚焦2030年前实现碳达峰的目标，相关指标和任务也更加细化、实化、具体化。所以，“1”可以说是设计图、路线图、施工图。另外，“N”是重点领域、重点行业实施方案及相关支撑保障方案，具体来说，包括能源、工业、建筑等重点领域、重点行业实施方案，以及科技支撑、财政支持、统计核算、生态碳汇等支撑保障方案，31个省份制定的实施方案。

《意见》提出了五个主要目标，主要涵盖了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力五个方面。同时提出了十个方面31项重点任务，包括推进经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、加快构建清洁低碳安全高效能源体系、加快推进低碳交通运输体系建设、提升城乡建设绿色低碳发展质量、加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用、持续巩固提升碳汇能力、提高对外开放绿色低碳发展水平、健全法律法规标准和统计监测体系和完善政策机制。可见，我们把碳达峰碳中和已经融入经济社会发展的方方面面。

《意见》提出了2025年、2030年、2060年“三步走”目标。其中，到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65％以上；非化石能源消费比重达到25％左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25％左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80％以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。

关于绿色低碳循环发展的经济体系，我国在2021年出台的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上。这里提到的八个“绿色”，贯穿了从经济发展到民生保障的方方面面，体现了经济社会发展的全面绿色转型。《指导意见》进一步提出了2035年目标，即：绿色发展内生动力显著增强，绿色产业规模迈上新台阶，重点行业、重点产品能源资源利用效率达到国际先进水平，广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现。同时还提出了六个方面的重要任务，包括健全绿色低碳循环发展的生产体系、健全绿色低碳循环发展的流通体系、健全绿色低碳循环发展的消费体系、加快基础设施绿色升级、构建市场导向的绿色技术创新体系和完善法律法规政策体系。

（二）“双碳”背景下我国能源政策的主要着力点

第一，积极发展非化石能源。实施可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等，不断提高非化石能源消费比重。一方面，以可再生能源替代增量能源需求。比如在电力系统中，用太阳能、风能满足新增电力需求。另一方面，以可再生能源替代存量能源供给。当前我国火电发电量占比超过60%，需要进一步加大太阳能、风能的发电量，持续降低火电在电力供给结构中的占比，推动存量替代。此外，还鼓励用可再生能源替代煤炭、石油、天然气等传统能源。坚持集中式与分布式并举，优先推动风能、太阳能就地就近开发利用。因地制宜开发水能。积极安全有序发展核电。合理利用生物质能。加快推进抽水蓄能和新型储能规模化应用。统筹推进氢能“制储输用”全链条发展。构建以新能源为主体的新型电力系统，提高电网对高比例可再生能源的消纳和调控能力。

第二，严格控制化石能源消费。加快煤炭减量步伐，“十四五”时期严控煤炭消费增长，“十五五”时期逐步减少。石油消费“十五五”时期进入峰值平台期。统筹煤电发展和保供调峰，严控煤电装机规模，加快现役煤电机组节能升级和灵活性改造。逐步减少直至禁止煤炭散烧。加快推进页岩气、煤层气、致密油气等非常规油气资源规模化开发。强化风险管控，确保能源安全稳定供应和平稳过渡。

第三，深化能源体制机制改革。全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，完善中长期市场、现货市场和辅助服务市场衔接机制，扩大市场化交易规模。推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。加快形成以储能和调峰能力为基础支撑的新增电力装机发展机制。完善电力等能源品种价格市场化形成机制。从有利于节能的角度深化电价改革，理顺输配电价结构，全面放开竞争性环节电价。推进煤炭、油气等市场化改革，加快完善能源统一市场。

此外，要还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，充分释放能源发展活力，为“十五五”时期能源转型和产业绿色低碳转型发展提供新动力。2014年6月13日，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上指出，“坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制”。随着改革的深入推进，电力市场化改革加速推进，电力交易的品种和平台日趋丰富。同时，对具有自然垄断性质的能源环节实行价格核准，主动放开竞争性领域和竞争性环节的价格。