从上合组织天津峰会看构建全球治理体系

【摘要】在上合组织天津峰会上，中国国家主席习近平提出全球治理倡议，并明确了其五个方面的核心理念，既体现了中国领导人根据国际形势变化对上合组织未来发展方向和功能定位的新设计，也为构建更加公正合理的全球治理体系提供了重要支撑。百年变局背景下的世界面貌正在发生巨大变化，多极化趋势更加明显，大国博弈呈现新的特征，上合组织推动完善全球治理体系，要在以下方面做出努力：首先要增强地区国家的互信，尊重彼此的制度和文化差异；其次要形成相互依存、共同发展的伙伴关系网络，利用具有战略性质的双边和多边合作，提升地区国家间合作的水平；第三要确定公认的规则和制度框架，形成各种推动多边合作的有效机制，为构建新型国际关系发挥引领和示范作用。

8月31日至9月1日，上海合作组织成员国元首理事会第二十五次会议在天津举行。来自20多个国家的领导人以及联合国、东盟等10个国际组织的负责人参会，签署并发表《天津宣言》，批准《上合组织未来10年（2026－2035年）发展战略》，发表和通过关于第二次世界大战胜利和联合国成立80周年的声明及其他成果文件。天津峰会是上合组织成立以来规模最大、成果最丰硕的一次盛会，在上合组织发展进程中写下浓墨重彩的一笔，具有重要的里程碑意义。习近平主席在“上海合作组织+”会议上首提全球治理倡议，强调同各国一道，推动构建更加公正合理的全球治理体系，携手迈向人类命运共同体。这是继全球安全倡议、全球发展倡议、全球文明倡议之后第四个中国领导人提出的全球倡议，其核心理念包括：奉行主权平等；遵守国际法治；践行多边主义；倡导以人为本；注重行动导向。习近平主席强调，面对加速演进的世界百年未有之大变局，上海合作组织要发挥引领作用，为维护世界和平稳定贡献“上合力量”，为推动全球开放合作展现“上合担当”，为弘扬全人类共同价值作出“上合示范”，为捍卫国际公平正义采取“上合行动”，当好践行全球治理倡议的表率。

一、全球治理体系构建与上合组织的特殊角色

全球治理倡议来源于中国领导人提出的全球治理观，2017年10月中国共产党的十九大报告中强调，中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。之所以提出全球治理观，与国际形势发生的复杂变化密切相关：新兴经济体的群体性崛起，改变了旧有的国际格局；中国成为仅次于美国的世界第二大经济体，成为国际舞台上举足轻重的力量；新形势下各国面临的挑战前所未有，各种全球问题相互交织、相互激荡。关于世界向何处去，有两种截然不同的立场与趋势：一个是坚持冷战思维、霸凌主义，通过单边主义和“小院高墙”来维护狭隘的自身利益，特朗普再度执政后对他国肆意发动关税战，破坏了正常的全球经济秩序；另一个则是坚决反对强权政治，树立新型安全观与合作观，维护真正的多边主义和公平的多边贸易体制，积极促进国际关系民主化。

（一）国际变局与全球治理的关系

持续的国际变局波及全球的各个角落，具有十分深刻的影响，决定了国际关系不断进行调整的基本态势。20世纪人类社会经历了前所未有的冲击和变革，从两次世界大战、美苏两极对抗，再到民族主义的迅猛发展，冷战后和平和发展成为时代课题。进入新世纪后，从经济全球化、区域一体化到科技革命、互联网的迅速普及，又给各国的经济发展和社会进步创造条件，同时民粹主义、极端主义泛起，各种各样的全球性、地区性问题频发。美国等少数发达国家近些年来从维护自身霸权的需要出发，逆潮流而动，肆无忌惮地抛出单边制裁、霸凌主义、新干涉主义，动摇以联合国为核心的现有多边体系的基础，给“全球南方”国家参与全球治理设置障碍，损害以联合国宪章为基础的国际法准则，给各国的平等互利合作带来严峻考验。

国际变局带来的新挑战被中国领导人归纳为“四大赤字”，即治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字。其中治理赤字是多种因素共同作用引发的新问题，气候变化、恐怖主义、网络安全、难民问题、债务危机等越来越突出，影响范围越来越广。根据联合国的统计，2020年全球的国家债务达到世界GDP总量的83%，全球移民数量达到2.72亿（2000年为1.73亿）。要破解这些难题需要完善现有国际规则和体系，甚至打破传统的思维观念和力量格局。随着新技术、新产业的不断涌现和各种跨国、跨地区的非传统安全问题日益凸显，全球经济治理和安全治理的问题也越来越突出，涉及的领域和议题越来越广泛，推动了新的多边框架不断出现，相关领域的国际对话日益增多。

冷战后世界政治经济和安全格局的深刻调整，导致欧亚大陆上力量对比关系此消彼长，新的权力中心逐步形成，多极化趋势不断加强，全球治理也要适应这种新的变化。各种区域组织在全球治理体系中的作用越来越重要，但在变局中也都面临机制建设和功能设定上的转型压力。对于全球和地区治理来说，主体、机制和规范是三个不可或缺的要素，相互之间的关联性很强，对多边合作能够发挥的作用起到非常关键的作用。作为2001年才正式宣告成立的新型区域合作机制，上合组织要在欧亚地区治理当中扮演特殊角色，维护成员国的共同利益，也要看主体、机制和规范等三个方面的建设成效如何，在功能定位上是否能够相互协调、取得共识。

（二）全球治理面临的主要挑战

当前，全球治理体系某种程度上处于“停摆”“空转”的状态，与其基本要素存在明显的缺陷相关。简言之，就是：治理主体的失衡、治理机制的不足和治理规范的僵化。从历史上看，形成于17世纪的威斯特伐利亚体系，开始把国家作为国际社会的主导行为体，以主权原则作为依据，才有了真正现代国际关系意义上的“治理”概念，但对于弱小国家来说，其在国际事务中事务的话语权一直非常有限，得不到应有的尊重。正如全球治理研究的知名学者托尼·麦克格鲁所指出的，即使在全球化时代任何关于全球治理的令人信服的解释，都不会忽视国家间权力不平等的核心。权力等级制度塑造了全球治理的结构、根本目的和优先权。因此，较早参与全球权力划分的西方列强在国际体系中占据了有利地位，西方大国在国际治理中能够掌控的机会更多，发挥主导作用，发展中国家作为后发和弱势的一方，参与全球和地区治理时受到不公平对待，形成一种有利于西方的等级关系。

当前构建全球治理体系面临的突出问题主要包括：1.治理主体的合法性不足。从现行的全球治理体系来看，发达国家仍然拥有更多的话语权和规则制定权，比如西方七国集团拥有的国际影响力，广大发展中国家属于相对弱势的地位，这样的“国际治理”显然没有公平性可言；2.治理机制的有效性不足。治理机制无法发挥应有的作用和效力，既是主体失衡导致的直接后果，也与实践当中狭隘的民族主义、保护主义和单边主义等行为有关，加上各国利益上的巨大差异，容易陷入“集体行动困境”。美国等西方国家通过建立排他的多边机制来遏制、削弱“竞争对手”，把全球和地区治理机制纳入其战略竞争的范畴，导致这些机制在解决全球和地区问题上的效能降低；3．治理规范的约束力不足。当前形势下非正式制度安排、多边伙伴关系等层出不穷，这类多边机制大多只具有对话和协商的性质，通过的文件或制定的规则约束性不足。多边机制由于比较松散，也不能对无视规则的成员和做法进行必要的“惩罚”，造成凝聚力下降，在参与全球和地区治理时也没有足够的号召力。

全球性问题不断增加，彰显国际合作的必要性，但全球治理体系本身却面临有效性与合法性危机。主要发达国家参与全球治理及推动其改革完善的能力和动力下降，千方百计要维护对自己有利的旧体系，或者按照本国利益出台保护主义政策，导致发展赤字和治理赤字的缺口有增无减。美国把自己主导的多边治理机制作为维护霸权的工具，特朗普执政后标榜所谓“退出外交”和“交易外交”，损害了现有全球治理规则的严肃性、权威性。同时，少数西方大国还泛化国家安全概念，滥用单边制裁措施，肆意将本国利益和法律凌驾于国际社会共同利益和全球治理多边规则之上，严重违反了市场经济规律和公平竞争原则。

（三）上合组织践行新的全球治理观

虽然上合组织关注的核心区域是地处欧亚大陆腹地的中亚，但其成立和发展都离不开特殊的国际环境，甚至与全球形势与战略格局的变化直接相关。上海合作组织是冷战后成立的新型国际组织，在20多年的发展过程中始终与地区和国际局势的变化密切相关。一般来说多边机制的出现与多边合作的发端，往往是地区和国际环境给参与国制造压力带来的结果，有了“联合自强”的需要和动力。

上合组织的前身“上海五国”机制是由解决双边问题产生的，要彻底结束冷战时期中国和苏联20年军事对抗的不愉快历史，在1996年、1997年先后签署边境地区军事领域相互信任和相互裁军的两个重要协定以后，又开始关注地区安全和发展问题，由五个相邻国家轮流举行的元首定期会晤变成一个迅速成型的区域组织。上合组织成为中、俄两个大国帮助中亚国家解决内部问题，共同维护地区稳定的重要机制，而且随着国际环境的变化，多边合作的重点也不断进行调整。

上合组织2001年6月宣告成立时就签署了打击极端主义、恐怖主义、分裂主义的《上海公约》，把安全合作的重点放在打击“三股势力”和毒品走私等跨国犯罪上，确定了维护地区稳定与和平的主要任务；2005年中亚国家发生的“颜色革命”让各方意识到政治合作的重要性，支持各国根据国情选择自己的发展道路，反对外来干涉，在国际事务中相互协调与配合，并于2007年签署具有里程碑意义的上合组织成员国《长期睦邻友好合作条约》；2008年席卷全球的金融危机又促使成员国重视开展广泛的经济合作，召开成员国财长和央行行长会议，应对全球金融风险。2014年乌克兰危机以后受到西方制裁的俄罗斯，为尽快摆脱在国际上的不利地位，积极说服其他成员国加快扩员进程，迅速扩大上合组织的地理空间，使印度、巴基斯坦、伊朗、白俄罗斯先后成为新成员，上合组织的地缘战略影响力上升；随着美国鼓吹“本国利益优先”，单边主义和贸易保护主义政策肆虐，挑起针对他国的关税战，在这种情况下上合组织又成为维护真正多边主义、完善全球治理的积极倡导者。

可以看出，上合组织越来越关注全球问题，一方面是由于随着扩员多边合作的议题越来越广泛，另一方面也是区域的发展与稳定受到国际大环境的影响越来越深刻。2018年青岛峰会中国国家主席习近平提出包括“全球治理观”在内的新理念，以共商共建共享为基本合作原则，为“上海精神”注入更多时代内涵。有西方学者提出，一些有影响的区域组织，“在全球化的世界中权力不只是在地方的、国家的或国际范围内组织与运作，而是逐渐获得了跨国的、区域的甚至全球的向度”。上合组织的发展壮大，在西方习惯的陈旧治理规范的认知框架中，容易被解构为要挑战既有的西方主导的“国际秩序”，把中、俄在地区层面的合作视作对西方霸权的挑战，对此要采取极端的遏制手段，导致出现阵营对抗的现实危险。中国领导人在上合组织峰会上提出全球治理观，与新的安全观、合作观、发展观、文明观形成良好互动，有助于消除区域机制协调性不足的问题，也是对西方惯性思维的最好回应。