张宏伟：积极应对人口老龄化 让全体老年人享有基本养老服务

2013年中央电视台的一段公益广告，大家一定很熟悉。广告片里，中年的儿子带着患有老年痴呆症的父亲去饭馆吃饭，看到父亲用手抓起剩下的饺子就往口袋里装，儿子大声制止。父亲看着他说：“我儿子最爱吃饺子，我要带回去给他吃。”紧接着，暗下来的屏幕上出现了两行字：“他们也许什么都将忘记，但唯独不会忘记爱你。”

与此同时，台湾的一部纪录片《被遗忘的时光》也公映了。这部纪录片主要讲述罹患阿尔茨海默病的老年人逐渐失去记忆和自理能力的故事。该纪录片在没有任何宣传预算的情况下，票房排名居然进入台湾年度前十。也正是因为这部纪录片，一项新的医保法案被台湾的相关部门提上了日程。

无论是戳中无数网友泪点的中央电视台公益广告，还是赢得高票房的台湾纪录片《被遗忘的时光》，它们之所以能够引发全社会的共鸣，就在于它们共同反映了一个大家高度关注的社会问题：随着人口老龄化的加剧，我们该如何安心老去，有备而老？

从全球范围看，人口老龄化并非我国独有的现象，而是当今世界面临的共同挑战。自20世纪中叶以来，随着工业化、城市化的不断推进，许多国家在收获经济增长与社会进步的同时，也纷纷进入人口转型期，先后步入生育率持续走低与人口老龄化程度持续加深的阶段。进入21世纪，人口老龄化已成为一种全球性现象，联合国将人口老龄化进程划分为三个发展阶段，以此区分不同国家和地区人口老龄化的不同发展程度：第一阶段，65岁及以上老年人占总人口比例超过7%是“老龄化社会”；第二阶段，65岁及以上老年人口达到14%时被称为“深度老龄化社会”；第三阶段，65岁及以上老年人口超过20%时称之为“超级老龄化社会”。联合国《世界人口展望（2024）》数据显示，截至2023年，全球有约8亿65岁以上老年人口，占全球人口比重约为10%，其中日本、欧洲等国家和地区的人口老龄化程度已处于超高水平，亚洲、拉美等发展中国家和地区也正在快速步入老龄化社会。

与世界上其他人口老龄化国家相比，中国老龄化社会有哪些特点呢？

第一，老年人口数量巨大。2025年10月10日，国务院新闻办在“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上介绍，截至2024年底，中国60周岁及以上老年人口达到3.1亿，占总人口的22%；65周岁及以上老年人口达到2.2亿，占总人口的15.6%，已经进入中度老龄化社会。预计到2035年60周岁及以上老年人口将增至4.2亿，占比将超过30%。联合国预测，到2050年，我国将进入重度老龄化社会。我们可以设想一下，到那时每10个人当中就有3—4位是老年人。

第二，人口老龄化提速明显。按照联合国标准，65岁及以上人口占比达7%即进入老龄化社会。在过去几十年里，中国人口老龄化进入快车道，2001年65岁及以上人口占总人口比例达到7.1%，正式进入老龄化社会，2021年这个比例就达到14.2%，我国仅用20年就进入中度老龄化社会，属于典型的“后来居上”国家。从进入老龄化社会到中度老龄化社会，法国用了126年，德国用了40年，日本用了24年，而我国只用了20年。并且从2022年起，我国20世纪60年代“生育高峰”期间出生的人口逐步进入老年阶段，人口老龄化步伐又要加速。据联合国2024年的预测，中国到2032年65岁及以上人口占总人口比例将达20.0%，即从中度老龄化到重度老龄化阶段将仅用11年，与日本相同，日本从1994年进入中度老龄化到2005年进入重度老龄化也用了11年。

第三，老龄化进程呈现“未富先老”、“城乡倒置”的特点。美国、日本、韩国进入中度老龄化社会时的人均GDP分别为5.5万美元、4.0万美元、3.3万美元，而我国约为1.3万美元，尚未达到世界银行确定的高收入国家门槛。我国农村地区人口老龄化程度高于城镇，且差距还在不断扩大，“城乡倒置”明显。人口的迁移流动加剧了老龄化的区域差异，人口流入地的老龄化压力有所缓解，人口流出地老龄化压力增大。

总之，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重——三个“最”字，勾勒出我国当下及未来一段时期人口结构的基本国情。

因此，习近平总书记在党的二十大报告中明确提出，要“实施积极应对人口老龄化国家战略”，“推动实现全体老年人享有基本养老服务”。党的二十届四中全会再次强调，“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”，“积极应对人口老龄化，健全养老事业和产业协同发展政策机制”。这些重大战略部署，为我国养老服务发展指明了方向，提供了根本遵循，对于人口老龄化加剧形势下如何实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，具有重要意义。

推动实现全体老年人享有基本养老服务，彰显了我国社会主义的本质和制度的优越性。“老吾老，以及人之老”，尊老爱老是中华民族的传统美德。早在2000多年前的孔子在梦想大同社会时就讲：“大道之行也，天下为公，选贤举能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”。让每一个老年人健康幸福地颐养天年、益寿延年，实现老有所养、老有所依，是满足人民美好生活需要、增进民生福祉的重要内容，也是我们党的奋斗目标。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将老有所养列为重要的民生问题抓实抓好。从养老金多次上调，到近3000万老年人享受高龄补贴；从“独生子女护理假”在多地落实，到家庭医生签约服务带来“健康守门人”。居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系逐步完善。

同其他国家相比，我国人口老龄化具有基数大、增速快、未富先老、城乡倒置等与我国国情密切相关的突出特点。伴随着人口老龄化进程，社会和家庭养老负担加重，社会保障支出压力加大，基本养老服务供需矛盾凸显。党的二十届三中全会、四中全会都提到，推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度，确保亿万老年人老有所养、生活幸福。“十四五”时期，我国全面建立国家基本养老服务制度，适合我国国情的中国特色养老服务体系正在加速构建，供给结构不断优化。截至2024年底，全国养老机构和设施达到40.6万个、床位799.3万张，护理型床位占比从2020年的48%提高到65.7%。越来越多的老人得以安享晚年。实施积极应对人口老龄化国家战略，是贯彻以人民为中心的发展思想、实现人的全面自由发展的重要体现。

推动实现全体老年人享有基本养老服务，是坚持以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的内在要求。人口是现代化建设最基本的支撑，人口变化是研判一个国家发展阶段、制度能力与战略选择的重要依据。从历史上看，中国是一个繁衍延续、生生不息的人口大国，家庭和婚育在人生幸福、社会发展中具有十分重要的地位。改革开放以后，巨量的人口为我国经济社会发展提供了充足的劳动力资源和广阔的消费市场，极大助力了我国经济的腾飞。随着人口老龄化进程加快、程度加深，未来老年人口规模将保持较快增长，这将对我国经济需求结构产生重要影响，也蕴藏着发展经济的巨大潜力。党的二十届三中全会和2024年中央经济工作会议先后对发展银发经济作出部署，将其作为“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”的一项重要举措。

人口老龄化会促进老年产品和服务消费，形成发展新动能。老年群体日益增长的需求蕴藏着巨大的银发经济发展潜能。随着老年人口规模扩大、预期寿命提高、养老品质需求提升，养老服务、医疗健康、文娱旅游、养老金融等领域均显现出巨大潜力，有望成为新的增长点，为经济发展带来新的活力。按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》部署，“十五五”时期，不仅要投资于物，更要投资于人，特别要加大人力资本投入，加强创新型、应用型和科技型人才培养，实施渐进式延迟法定退休年龄，积极开发老龄人力资源，发展银发经济。实施积极应对人口老龄化国家战略，让全体老年人享有基本养老服务，有助于老年群体更加敢于消费、乐于消费，扩大消费潜力，有助于推进经济高质量发展和构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。我国是世界上老年人口数量最多的国家。家家有老人，人人都会老。养老既是人生大事，也是社会大事，涉及亿万家庭幸福和百姓福祉。把老年人安顿好、照顾好，大力发展银发经济，不仅要实现老有所养，更要实现老有所为、老有所乐，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

推动实现全体老年人享有基本养老服务，是促进人口长期均衡发展的必要准备。从人口统计学上讲，老龄化社会通常指在人口结构转变过程中，人口老龄化现象引发的社会形态。也就是说，在人口结构转变过程中，伴随低出生率和少子化现象的出现，很多国家总人口绝对数量持续减少，一国人口甚至呈现负增长趋势，而老年人口持续上升的动态过程。人是经济社会发展中最核心的因素，少子化老龄化带来的人口结构转变，可谓改变了人口的“基本盘”，将对经济社会发展各方面产生深层次影响。

习近平总书记多次强调，人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题。近年来，我国面临着人口总量转折和人口结构转变的双重挑战。2022年是我国人口发展的一个转折点。这一年，全国人口为141175万人，较上一年减少了85万人，标志着我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段。这是我国人口发展发生方向性转变的分水岭，是具有时代性、历史性的人口大事件，体现了我国人口发展从数量扩张向结构优化、素质提升的深刻转变。当前，我国人口发展正处在深度转型期，人口的总体数量、年龄结构、整体素质、区域分布等方面都发生了重大变化。在人口总量转折的同时，我国人口年龄结构也呈现出显著的变动特征，人口老龄化趋势持续深化。根据国家统计局公布的数据，2024年我国65岁及以上人口比例达到15.6%，较2000年的7.0%翻了一番还多。按照国际惯例，一个国家65岁及以上人口比重超过14%标志着进入中度老龄化社会。

积极应对我国人口老龄化的关键要义，不仅在于有效满足老年群体的养老需求，也在于破解少子化困局。保持人口代际均衡发展是应对人口老龄化的长久大计。一般来说，一个国家的总和生育率要达到2.1的更替水平才能维持群体人口规模代际稳定。我国的总和生育率从1970年之前的6.0左右，降至1990年的2.0左右、2010年的1.5左右，2020年以来降至1.3以下，2023年进一步降至约1.0，在全球范围内处于较低水平。近年来，我国适龄人口生育意愿趋低，新出生人口数量逐年减少。2016——2024年，我国年出生人口从1883.23万人下降到954万人，呈现出少子化趋势。2022年人口首次负增长之后的2023年和2024年，总人口分别减少了208万人和139万人。由此可见，未来我国人口负增长是趋势性的。我国人口发展正经历着从数量压力到结构性挑战的历史性转变，老年人口偏多，青少年人口偏少将逐步成为突出的结构性矛盾，这既不利于保持代际和谐与社会活力，也不利于维护国家人口安全和增强国际竞争力。因此，党的二十届四中全会重点部署建设生育友好型社会。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确倡导积极的婚育观，优化生育支持政策和激励政策，发挥育儿补贴、个税抵扣等政策的综合作用，深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务，有效降低家庭的生育养育教育成本。

“一老一小”大民生，做好老有所养的制度性安排，既可以缓解年轻人“上有老、下有小”的家庭压力，又可以增强年轻人的生育意愿，将更多劳动力从家庭照顾老年人中解放出来。这有助于促进人口长期均衡发展，提高人口素质，进而有效防范和化解人口老龄化带来的社会稳定风险和国家人口安全风险，实现中华民族永续发展。

那么，在向着第二个百年奋斗目标前进的新征程中，我们要如何推动实现全体老年人享有基本养老服务呢？

首先，财力上要倾斜，让基本养老服务实现均等化。党的二十届四中全会指出：完善并落实基本养老保险全国统筹制度，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金。今年，我国的养老金迎来了第21连涨。2022年全国各地关于退休人员基本养老金的调整方案中，北京的做法有三个特别之处，可以说尽显首善标准。第一，北京65岁以上就能多涨养老金，而其他多数省份是要求满70岁，不要小看这5岁，每少一岁就可以让更多的人上涨更多的养老金；第二，对于65岁以上退休人员中缴费年限满30年的，每人每月再多涨5元，这是对那些退休时间早和缴费年限长的人的一种特殊照顾；第三，单独调整企业新中国成立前参加革命工作的老工人的退休待遇，因为这些老人对国家的贡献很多，所以给他们上涨的金额也是非常高的。

首都北京的示范做法不仅如此。还比如，2022年开始实施的《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》，这个扶持通过真金白银的补贴，多方助力社区养老服务驿站服务老年人，而值得一提的是，能够获得补贴的，不仅是城区的养老服务驿站，还包括农村驿站，城乡老人均可受益。

总之，就是要建立健全中央和地方共同承担的养老服务经费保障机制，不断完善全国统一的老年人能力评估和长期护理需求评定标准，以特困老人和经济困难的失能失智、高龄老年人为重点保障群体，逐步建立与国家经济社会发展水平相适应、覆盖全民的基本养老服务体系。完善农村特困老人供养保障制度，对经济困难的活力老人，需要完善补贴制度，引导居家自主养老；对失能失智老人，需要加大扶持力度，支持各类主体扩大护理型床位供给，增加普惠型医养结合服务。继续稳妥推动深化长期护理保险制度试点，整合高龄津贴、护理补贴、服务补贴，逐步建立符合国情、与相关保险和福利及救助相衔接的长期护理保险制度框架。同时，加快发展多支柱养老保障体系。我国自1991年开始探索三支柱养老金体系：第一支柱即基本养老保险，由城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险构成；第二支柱是单位补充养老保险，主要由企业年金和职业年金构成；第三支柱为个人养老金制度，于2022年正式启动，尚处于起步阶段。目前，我国养老金体系第一支柱占据主导，而第二、第三支柱规模较小，尚有很大的发展空间。要着眼于实现全体老年人享有基本养老服务的目标，加快补齐农村养老服务短板，不断缩小人群、城乡、区域间优质养老服务可及性差距，完善多层次养老服务体系。

其次，内容上要多样，让基本养老服务聚焦在老年人的周边、身边和床边。党的二十届四中全会指出：要“优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造。”近年来，北京市大力打造“三边四级”养老服务体系，着力构建“一刻钟”居家养老服务圈。比如门头沟区就探索出了“3+1+N”的居家养老服务模式。“3”代表规划好三张床位，养老院的养老保障床位，养老服务驿站的托养床位以及试点家庭的养老照护床位，区民政局免费为老年人家庭开展适老化改造。“1”代表架好“一张餐桌”。规定养老服务驿站必须配备老年餐车，鼓励引导企事业单位内部食堂面向老年人开放。“N”代表，构建上下联动的养老服务资源统筹和养老服务供给平台，实现“老有所呼、一呼多应”的对接格局。“十四五”时期，我国完成特殊困难老年人家庭适老化改造224万户，建成示范性社区居家养老服务网络500个、示范性老年友好型社区2990个、老年助餐点8.6万个，每天有300多万老年人在老年就餐点就餐。高龄津贴、经济困难老年人服务补贴、失能老年人护理补贴等各类津补贴惠及4945万老年人，进一步增进了老年人福祉。

需要强调的是，推动实现全体老年人享有基本养老服务，重点还在于要进一步明确公办养老机构的兜底保障定位，以特困老人和经济困难的失能失智、高龄老年人长期护理为重点，改造内部承担非基本功能的床位，做大基本养老床位规模，聚焦慢病管理和健康管理，强化医养结合，提高康复护理的技术水平和能力。在农村，进一步加强改造特困供养机构（敬老院），支持全国涉农县建设更多失能照护服务机构和农村区域养老服务中心。近年来，由于护理型床位占比已被纳入地方政府考核的约束性指标，所以很多省市陆续在当地养老服务建设规划中，对护理型养老床位的建设比例提出中长期预期目标，截至2024年底，全国机构护理床位占比已远超规划目标，达到62%。2025年发布的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》，明确大力发展“一老一小”普惠服务。其中，“失能老人”成为提高老年人基本公共服务均衡性的重点，《意见》提到，“增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%”。

再次，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济。实施“养老服务+行业”行动，促进养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、保健、健康、金融、地产等行业融合发展。支持企业开发老年人康复辅助器具、服装服饰、养老照护、日用辅助等老年用品和住房适老化改造，培育发展老年金融、老年教育、老年体育、老年旅游、老年康养等多元服务业态。

2024年，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，其中26项举措实现从民生服务到科技研发的全覆盖，养老消费、老龄健康、金融支持、养老数据平台、银发旅游列车等配套政策相继出台。银发经济一头连着民生、一头连着产业，不仅包括传统的“衣食住行用”等实物消费，还包括医疗保健、护理康复、文化旅游等服务消费。发展银发经济不仅有助于增进广大老年群体生活福祉，还能持续发挥老年群体作为消费者的积极功能，有望在拉动内需、培育新兴产业和促进就业等方面持续发挥重要作用，为我国经济高质量发展增添活力。全国老龄委数据显示，银发旅游人数已占全国旅游总人数的20%以上。2025年1月，商务部等9月单位印发《关于增开银发旅游列车 促进服务消费发展的行动计划》，提出到2027年，构建覆盖全国、线路多样、主题丰富、服务全面的银发旅游列车产品体系。银发旅游列车的推出，将更好满足银发群体旅游服务需求，助力培育银发经济新增长点。

最后，全社会要一起努力，把老年人安顿好、照顾好。党的二十届三中全会提出：“鼓励和引导企业等社会力量积极参与，推进互助性养老服务”。尽可能动员全社会力量提供养老服务。通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种方式，大力吸引企业、社会组织及其他社会力量加大投入，参与养老服务设施与机构的建设、运行和管理。健全养老机构等级划分与评定标准，引导互联网平台建立养老机构用户评价体系，支持龙头企业开发全行业养老机构运营监测系统。在全国范围内建立老年人能力评估和长期护理需求评定的统一标准，将失能等级评定与老年健康体检相结合，推动评定结果区域间互认，作为养老机构差异化服务的基本遵循。落实税收优惠等政策，进一步引导和鼓励社会组织和个人通过慈善捐赠、慈善信托、时间银行等方式支持发展养老服务。

比如，北京市在2022年就推出了针对养老服务的时间银行试行方案，什么是时间银行呢？时间银行是指十八岁以上的市民，经过严格培训后，本着先提供服务，再享受服务的一种养老模式，所有提供服务的志愿者，可以在时间银行建立账户，每服务一个小时，就可以储存一个时间币，存储的时间币可以给60岁以后的自己使用，也可以当下就转赠给远在他乡的父母使用。时间银行的出现，给我们在北京打拼的年轻人，提供了一种新的敬老模式，当父母生病无法第一时间赶回去照顾，就可以通过时间银行让外地的父母享受到基本的养老服务。时间银行的出现，也是激发全体民众积极参与养老服务的一种新模式。

不仅如此，杭州市的滨江区这几年还推出了“多代同楼”陪伴性养老服务项目，年轻人每个月只要交300块钱的管理费，并且为老人提供至少10小时的陪伴服务时间，就可以入住养老院的免费标间。这种陪伴可以是多元的，既可以陪老人吃饭、聊天、散步，也可以陪老人打麻将、练太极。对“年轻人住养老院”的举措，广大网友一片点赞。

以上这些就是习近平总书记总在强调的“加强养老公共服务，内容上要多样，财力上要倾斜，全社会一起努力，把老年人安顿好、照顾好”的具体做法，它完全体现了以人民为中心的发展思想。

“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，是中华民族的传统美德，老有所养是习近平总书记的重大关切，也是老百姓的共同期盼，我们要不断完善养老服务体系建设，让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。