中国自然资源治理体系的学理建构

进入新时代，自然资源管理上升为国家治理体系的重要组成部分。随着生态文明实践深入推进，自然资源管理的功能与边界也随之改变：它不再只是“保供地、保增长”的要素管理，而越来越成为一套面向国家安全、经济发展与社会公平的系统工程。回望过去四十余年，中国实现了由土地管理、国土资源管理到自然资源统一管理的历史性转轨，制度工具不断丰富，治理能力显著提升。相应地，学术研究也面临新的任务：在制度与实践快速演进之下，如何形成能够稳定解释实践、支持决策的学科框架，仍是一个需要回答的问题。

《自然资源管理学通论》（以下简称《通论》）正是在这样的背景下写作完成。该书由曲福田教授构思和组织，与多位长期从事自然资源管理研究的学者协同完成，在系统梳理改革实践的基础上，尝试建构自然资源管理的整体性理论框架。它的意义，不在于对政策进行逐条注释，而在于为理解中国自然资源治理的基本逻辑、运行机制和改进方向，提供一套可持续讨论的知识结构。

夯实自然资源治理理论根基

自然资源治理首先面对的不是技术细节，而是一组必须做出取舍的价值问题：发展与保护如何平衡，效率与公平如何兼顾，当代需求与代际责任如何统筹。四十年前，许多地方最迫切的，是把资源利用起来，服务经济建设；进入新世纪后，严守耕地红线逐渐成为社会共识；再往后，生态安全底线越来越以制度形态进入治理实践。过去讨论资源，更多关注能不能供给、供给多少；今天讨论资源，则更加关注在哪里使用、怎样使用、使用到什么程度，以及是否保留足够的生态空间。

这种变化并非抽象理念，而是来自治理实践的不断推进。在快速工业化、城镇化阶段，许多地方将项目建设、土地供给和经济增长紧密联系在一起，效率目标十分突出。随着生态约束不断强化，先明确生态底线、再安排发展布局，逐渐成为更多地区的治理思路。自然资源治理由此具有更强的公共属性：资源不仅是可配置的经济要素，也是关系长远安全和公平秩序的公共基础。

《通论》将这一现实张力概括为可讨论的理论命题，把自然资源治理的价值目标归纳为有效供给、高效配置、公平秩序、可持续性四个维度。它的作用不是替读者给出标准答案，而是把实践中反复出现的问题加以理论化，让讨论有清晰的坐标系。

过去较长时期，自然资源相关研究多依托经济学、生态学、法学、地理学等学科分别展开。经济学擅长解释激励与效率，生态学强调系统承载与风险，法学关注权利义务与程序约束，地理学强调空间格局与区域差异。现实治理往往同时涉及这些方面：既要考虑经济效益，也要考虑生态影响；既要符合法律规则，也要在空间上能够落地。仅靠单一学科，往往只能解释其中一部分问题。

中国自然资源治理的四十年变迁，不断提出跨学科命题。早期更多是管住增量，例如用地审批、耕地占补平衡等工具，主要解决快速扩张中的约束问题；后来逐渐转向管好空间，通过规划体系把农业、生态、城镇空间等统筹起来；再后来强调把底账做实，通过不动产统一登记、自然资源确权登记等制度，使权责边界更清晰；与此同时，对生态产品价值实现、生态保护补偿机制等的探索，使保护不再只是成本问题，也开始进入收益和激励的讨论。每一次推进，都要求知识结构随之调整。

《通论》试图把这些变化纳入统一的问题框架，围绕资源是什么、为什么治理、如何治理等展开论证。书中所说的资源，不只是矿产、土地、水、森林等具体对象的总和，更是自然、生态、社会相互作用的复杂对象；书中所说的治理，也不局限于行政管理，还涉及公共利益界定、利益冲突调处和规则持续供给；书中所讨论的治理方式，则更加强调制度工具如何组合，并在不同情境中发挥作用。

构建自然资源治理体系框架

《通论》在范式上的核心创新，集中体现在价值观、本体论、方法论三维分析框架。这个框架的基本思路是：先明确治理目标，再认识治理对象，最后讨论制度工具如何匹配。它把自然资源治理理解为制度系统，而不是若干工具的简单组合；它使自然资源治理的讨论不再停留于单项政策或单一工具，而是进入目标、对象和方法相互关联的分析层面。

这套框架之所以重要，是因为自然资源治理中的许多偏差，往往来自三者之间的不匹配。目标多元而缺乏协调，容易导致工具之间相互冲突；对象复杂却被简化为单一要素，容易造成治理失效；工具设计看似完备，却脱离现实约束，也难以稳定运行。例如，在发展压力较大地区，如果只把资源当成生产要素来配置，就容易忽略生态系统的承载能力；在生态敏感区，如果只强调保护，却没有处理好居民生计和产业转型，制度也难以长期维持。

三维框架提供了一种较为稳健的分析路径。面对不同地区、不同资源、不同发展阶段的问题，可以沿着目标、对象、工具的顺序进行分析，把问题拆解清楚，把矛盾释讲明白，从而为政策讨论提供可积累的学术语言。

在此基础上，《通论》进一步提出四大支柱、两大基石和全链条治理的结构。

四大支柱并不是政策清单，而是四类重要的治理功能。第一是权籍制度，解决资源归属、边界和权责问题。过去不少治理难题，来自底账不清、权责不明；当确权登记逐步推进，许多争议才有了可处理的制度基础。第二是市场机制，将稀缺性和激励机制引入配置过程。从土地有偿使用到碳汇市场，从用地指标交易到生态修复融资管理，各地探索方式不尽相同，但共同指向是：在一些领域，仅靠行政分配难以兼顾效率与约束，需要形成可计量、可交易、可约束的机制。第三是政府规制，用于守住底线、维护秩序。生态保护红线、用途管制、准入负面清单等制度，本质上是对公共目标的刚性表达，明确哪些区域不能突破、哪些强度不能超过、哪些行为必须约束。第四是多元协同，使治理从政府和市场两类主体，扩展到社区、公众等多方参与。许多修复、管护和监督工作，不能完全依靠政府单方完成，协同机制影响着制度的实际效果。

两大基石则强调支撑条件——法治使规则更稳定、更可执行，科技使治理更可识别、更可监测、更可评估。过去，依靠人工巡查和纸质台账的管理方式，发现流域治理、生态红线监管、违法用地等方面的问题往往很困难；今天，遥感监测、在线监管、智能预警等工具进入日常管理，使上述问题无处遁形，极大提高了治理、监管的及时性和准确性。

全链条治理则强调过程贯通。从确权登记到配置利用，从用途管制到监督执法，再到修复与反馈，治理不能停留在某一个环节，而应形成相互衔接的闭环。许多治理成效的提升，来自前端边界清晰、中端约束有效、后端责任落实的连续运行。

拓宽自然资源治理学术边界

中国经验之所以能进入国际视野，并不只是因为它独特，而是它回应了许多国家共同面临的问题：发展与保护的张力、效率与公平的张力、短期增长与长期安全的张力。对不少发展中国家而言，资源治理的难点不在于缺少某个具体工具，而在于缺少能够把目标、空间和行动统筹起来的制度框架，因而容易出现政策反复和执行失效。

中国经验可供讨论之处，就在于提供了一种在强约束条件下推进整体治理的思路：通过统一底账和空间秩序降低治理不确定性，通过刚性底线约束守住生态安全，通过多样化工具组合处理不同资源问题。这些经验未必可原样复制，但却可以被比较、被借鉴。《通论》所做的，是把这种经验转化为可交流的理论表达，使中国实践不仅能够作为经验被讲述，也能够进入国际政策与学术讨论的共同语境。不同国家可以在自身制度条件下，像书中讨论的那样，思考并探索如何建立边界清晰、约束有力、激励有效、协同可行的治理结构。

自然资源管理学的建设，归根到底是为了更好地理解并改进治理实践。随着自然资源治理不断走向综合化、体系化、协同化、市场化，理论研究需要提供两类能力：一是稳定解释现实的能力，二是支撑制度选择的能力。前者让经验可被理解，后者让改革可被讨论。

《通论》体现的学术自觉，首先在于把现实难题转化为可持续讨论的理论命题，避免研究停留在个案描述；其次在于为交叉领域提供相对稳定的研究结构，便于教学、研究与政策分析形成共同语言；更进一步，在全球可持续发展议题不断汇聚的背景下，把中国经验以可比较的方式表达出来，也是参与全球治理知识生产的重要路径。

从这个意义上看，《通论》不仅是一部能够指导实践的学术著作，更是一个学科形态逐步清晰的标志。它使自然资源管理从分散议题走向可以系统研究的对象，为未来在实践演进中持续更新理论留下了空间。

（作者：谭荣，系浙江大学求是特聘教授、公共管理学院副院长）