以法治之力实现“幼有善育”

近年来，面对少子化、老龄化的人口发展形势，我国持续关注生育支持体系的建设。其中，托育服务在满足家庭需求、提高生育意愿、降低家庭养育成本等方面发挥着积极作用，是生育支持体系的重要组成部分。我国托育服务工作快速发展、初见成效，托育服务的政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系逐步建立健全。“加快托育服务立法”是“十五五”规划纲要作出的重要部署，是党和国家用法治呵护三周岁以下婴幼儿群体、为万千家庭纾解“育儿焦虑”的重要一步。

从托育服务领域的立法探索和当前进展来看，托育服务立法应聚焦托育服务发展中的突出矛盾和群众急难愁盼问题，主要围绕托育服务的公共属性、权责划分、经费保障、监管规范、队伍建设和功能定位等内容，构建系统完备、科学规范、运行有效的托育服务法治保障体系。

明确托育服务的公共服务属性，明晰各方权责。20世纪80年代中期以后，我国在计划经济时期依托企事业单位和集体组织建立的公共托育服务体系逐步收缩，原有供给模式逐步退出，托育服务更多被视为市场行为或家庭内部事务，部分家庭面临着较为沉重的养育负担。近年来，随着生育支持政策体系的建立健全，托育服务的普惠性、基础性特征日渐突出，但普惠托育服务尚未被明确纳入基本公共服务体系，仍面临着覆盖范围有限、资金供给不足等困境。十四届全国人大常委会第十九次会议审议的《中华人民共和国托育服务法（草案）》（以下简称《草案》）在总则中明确“发挥政府主导作用”，并规定“将普惠托育服务有序纳入基本公共服务范围”，政府在婴幼儿照护中的责任有望得到法律层面的确认，为推动普惠托育持续稳定发展提供了法理支撑。在此基础上，还需进一步明晰政府、社会、家庭在普惠托育服务发展中的职责边界，尤其是各级政府在规划布局、财政投入等方面的具体责任，避免权责虚化或推诿扯皮。同时，把握好政府主导的行为边界，在保障基本公共服务的同时，鼓励、引导和规范社会力量参与，构建主体多元的供给体系。通过完善激励机制引导企业、社会组织、社区、幼儿园等多元主体参与普惠托育服务供给，支持用人单位开设托育班、社区嵌入普惠托育点位、幼儿园延伸托班服务，使普惠托育服务供给形式更加丰富多元。

明确经费投入机制，为托育服务的发展提供持续支撑。截至2025年9月底，我国托育服务机构达12.6万家，可提供托位约666万个，但尚未建立国家层面的财政长效支持制度，托育服务的运营面临着场地和人力等投入大、一次性投入多、回报周期长带来的高成本挑战。此外，由于各地的经济社会发展程度不一致，对于托育服务的财政投入也存在着不均衡的现象，普惠托育服务的发展仍然不充分。《草案》提出县级以上人民政府应当将托育服务发展纳入国民经济和社会发展规划、将托育服务工作经费纳入本级政府预算并建立与经济社会发展相适应的经费保障机制，拟通过立法形式推动形成保障托育财政投入的常态化制度，使政府相关开支获得法律授权。在具体制度设计时，还需要细化财政投入与支出责任的匹配规则，合理划分中央与地方、省级与市县之间的投入责任，加大财政转移支付向相关地区的倾斜力度，切实提升托育服务的覆盖面和可及性。

严格托育机构准入，筑牢托育服务的安全底线。安全性是托育服务发展的前提，也是家庭选择托育服务最重视的因素。当前，亟须对婴幼儿的健康和安全予以高度关注，对托育机构的准入进行更为全面的监管。根据2019年出台的《托育机构登记和备案办法（试行）》，当前我国对于托育机构的举办主要采取登记备案的方式进行审查。2024年9月，《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》中的数据显示，由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%，仍有部分托育机构脱离政府监管范围。此次《草案》进一步明确了设立托育机构需要监管部门的准入许可。与备案制相比，准入许可让托育行业的门槛条件更为明晰，有利于防止不具备相关资质的机构轻易进入行业。但许可制的实施只是监管链条的起点，在此基础上，应当进一步完善事前审查、事中巡查、事后惩戒的全流程监管机制，减少可能带来的安全隐患。

加强托育服务专业化建设，提升服务质量。当前，我国托育服务的专业化发展面临着一些实践挑战，托育服务行业的从业资质要求较为宽松、弹性较大。同时，托育服务专业性强，托育人员队伍至关重要。实践中，尽管托育机构往往在招聘时对从业人员提出保育员证、育婴师证等证书要求，但各类证书的获取缺乏统一标准，带来了从业人员专业程度不一致、家长不能完全“放心托”的困境。立法应明确规定托育人员任职资格条件，如要求实行全国统一的托育师资格考试和注册制度等，提高托育人员队伍的专业性。同时，进一步明确禁止担任托育人员的情形，并要求托育机构应当依法对托育人员进行入职前查询和每年定期查询，以确保提供安全的服务环境。在此基础上，可进一步畅通家长投诉举报渠道，建立投诉快速响应与处理机制，形成政府监管、社会监督、机构自律、家庭参与的多元格局，通过质量的提升，增强人民群众对托育服务的信任度。

明确“托”与“育”的双重功能，为儿童早期发展创造良好环境。研究表明，0-3岁是大脑发育最为迅速、最为活跃的时期，是决定一个人身体、智力与心理发展的黄金期，在儿童早期的投入也是生命全周期中人力资本投入产出比最高的。托育服务立法立足这一科学规律，将“托育结合”理念上升为法律规范，从法律层面厘清托育服务兼具生活照料与早期发展的双重属性，有效纠正部分地区“重托轻育”的定位偏差，引导托育服务从“看护型”向“发展型”转型。这种法治层面的功能定位，不仅为托育机构提供了明确的行为准则，更让婴幼儿早期发展获得了刚性的法律保障，在缓解家庭照护压力的同时，为儿童终身发展和整体素质提升奠定坚实基础。在此基础上，应进一步细化早期发展服务的具体标准和考核办法，完善婴幼儿早期发展监测评估机制，使法律原则转化为可操作、可检验的制度规范，真正筑牢“幼有善育”的法治根基。