以整体性治理提升首都噪声治理效能

今年8月15日起，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）正式施行。9月，《北京市噪声污染防治条例（草案）》提请市人大常委会审议。社会生活噪声与群众日常生活密切相关，是首都基层治理中需持续回应的重要议题。以整体性治理提升首都噪声治理效能，就是以噪声干扰的实际消除为核心指向，衔接源头防控、违法认定和执法处置，推动防与治贯通、认定与执法贯通、处置与整改贯通，使部门分工最终汇聚为群众可感可及的安宁。

贯通防治责任，形成协同治理合力

社会生活噪声的防控义务贯穿建设、运营及日常活动各环节。《生态环境法典》第590条至第597条构建起全链条的防控义务体系，可以概括为四个层次：一是经营防控，文化娱乐、体育、餐饮等场所经营管理者和商业经营者应当采取有效措施，防止、减轻噪声污染；二是活动守规，公共场所娱乐健身活动应当遵守区域、时段、音量规定，管理者应当合理规定并加强管理；三是生活自律，家庭活动应当控制音量，室内装修应当限定作业时间；四是建设运维，新建居民住房实行噪声影响情况公示和合同载明，住宅共用设施设备由建设单位合理设置、专业运营单位维护管理，均须符合民用建筑隔声设计相关标准。防控义务逐步明确后，治理仍可能因责任识别不准、核查整改与后续管理脱节而难以奏效。因此，应查明问题出在建设安装还是运行维护上，确定相应整改责任。事后治理应追溯事前防控义务的履行情况，通过整改补足防控措施，避免干扰反复发生。

贯通防治，还需要将义务主体的履行责任与行政机关的监管责任对接。《生态环境法典》明确由生态环境部门实施统一监督管理、有关部门按照职责分工履行相应职责。地方立法应当结合具体场景，进一步明确核查主体、监测与技术支持主体、依法处置主体及督促整改主体，确保协作机制落地。对于反复被投诉的点位，可依托“街乡吹哨、部门报到”机制开展联合核查，并将所发现的设施缺陷与管理疏漏纳入日常维护与检查范围。

明晰违法认定标准，增强执法可预期性

社会生活噪声具有发生点位分散、瞬时性强等特征。在认定环节，整体性治理要求综合考量声学监测结果、防控义务履行状况与实际干扰事实。对适用排放标准的商业经营设备，依法开展规范监测；对于不宜直接适用现行排放标准的家庭活动及邻里声响，重点查明其发生时段、持续时间、频率、已采取措施及影响程度。

取证可提炼为三项规则：一是时段适配，针对瞬时性、间歇性噪声，结合投诉记录在易发时段安排核查，不得以到场时的短暂安静状态否定此前已发生的干扰；二是类案一致，对不同场景明确调查重点与证据要求，可制作执法指引，使相近事实获得相对一致的判断，稳定执法预期；三是技术辅助而不替代，智能识别技术可辅助发现声源、记录变化，所得结果仍须依法核实。

完善执法衔接，促进矛盾实质化解

社会生活噪声常与邻里关系、空间使用相互交织，矛盾化解有赖于基层协商与依法处理的协同作用。《生态环境法典》第598条规定基层群众性自治组织指导业主委员会、物业服务人和业主，在管理规约等约定中明确噪声防治要求；第599条规定，对噪声敏感建筑物集中区域的扰民行为，基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人应及时劝阻、调解，无效的可以向有权部门报告或者投诉。

在处罚体系上，《生态环境法典》与《治安管理处罚法》分层衔接。《生态环境法典》第1189条对超标排放社会生活噪声等行为规定责令改正、罚款；第1190条对公共场所活动、室内装修等相应违法行为，规定说服教育、责令改正，拒不改正的给予警告，并可处罚款。《治安管理处罚法》第88条则针对违反社会生活噪声防治法律法规，经依法劝阻、调解和处理未能制止，继续干扰他人的行为，规定罚款、拘留。治安管理处罚以经依法劝阻、调解和处理未能制止为适用要件，劝阻、调解构成治安处罚的法定前置环节。

执法衔接需要同步承接既有事实和证据。《治安管理处罚法》第93条允许其他执法办案机关移送案件前依法收集的物证、书证、视听资料、电子数据等材料作为治安案件证据使用；移送时，应说明声源、涉嫌违反的规定、已经采取的措施及后续行为表现，由接收机关依法审查，减少重复取证。处置之后，有关部门还应核查防控措施是否落实、持续干扰是否减少。对反复发生的问题，应进一步查明设施维护和日常管理中的缺陷，督促相应义务主体持续改进。由此形成处置、核查、反馈的闭环，整体性治理所强调的共同结果，正应体现在调处、执法和整改核查的连续履职之中。

守护首都生活安宁，需要将公众诉求转化为明确且具可操作性的制度安排。保障居民住宅周边声环境安宁，是人民城市人民建、人民城市为人民理念的内在要求。北京作为首都和超大城市，人口密集、声源多样、治理场景复杂，其噪声治理探索既关系市民生活品质和国际一流和谐宜居之都的建设，也对全国超大城市治理具有示范意义。防控责任履行状况、事实认定的可靠性以及整改后干扰的实际消减程度，构成检验治理成效的直接依据。更深层看，整体性治理不只是噪声治理的操作机制，也是超大城市治理现代化的方法论创新。

（作者为北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、北京警察学院法律系副教授）