北京“城中村”改造的调查与思考

摘要：本文以分析北京城中村改造的三大模式为切入点，提出了“十二五”时期城中村、城乡结合部的改革和发展思路。文章指出改造“城中村”是城市化和城乡一体化的一项重要任务，“十二五”时期是“城中村”改造从试点到全面铺开的关键时期。文章建议统筹兼顾，重点推进，将城乡结合部流动人口聚集区的生活设施改造和城乡社会管理一体化纳入“十二五”规划。

关键词：城市化 城中村 改造模式  

“城中村”是具有中国特色的称谓，是中国城市化进程中出现的一种特有现象。广义的概念是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民生活区。狭义的概念是指在规划市区内仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的农村社区。北京市的“城中村”大体分为两类：第一类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。这部分“城中村”经过奥运会前3年的集中整治，公共环境已经有了明显改观。第二类“城中村”主要是指规划市区范围内的行政村。它们大多位于城乡结合部地区，具有人口高度密集，公共设施严重不足，生活环境脏乱差等基本特征，是当前北京市在城乡统筹过程中重点关注和着手改造的地区。

“城中村”是城乡结合部的顽疾所在。通过旧村改造和新村建设的方式进行城市化改造，是彻底改变“城中村”生存环境日趋恶化的有效途径。2009年启动的北京市城乡结合部综合配套改革试验，是政府主导下的一次乡村社会变革。在城乡“二元”分治已经制度化，很难通过单一政策彻底治愈“城中村”顽疾的情况下，遵循“政府主导，农民主体、政策创新”的原则，北京市从2009年2个试验点起步，到2010年向50个重点村的推进，如此有计划、分步骤、大规模的“城中村”改造，开了全国城乡结合部地区城乡统筹配套改革的先河，引起了国内外，特别是北京学界的高度关注。

城乡结合部一直是我们多年关注和研究的课题。2009年以来，配合市政府的试点工作，我们不仅对北坞村、大望京村、草桥村等3个试点模式做了深入调查，同时也对纳入2010年改造计划的唐家岭、肖家河，以及尚未进入改造名单的石景山区雍王府村、昌平区东小口镇兰各庄村等做了深入访谈，并与市有关职能部门和相关区、乡镇政府就“城中村”改造政策进行了多次交流。总体看，试点经验可圈可点具有推广价值，预期目标可以实现，但是周边村落可能因搬迁人口的涌入，导致生存环境的进一步恶化和社会矛盾的凸起。因此，应未雨绸缪，及早做好应对准备。

一、北京“城中村”的基本特征

北京“城中村”的情况变化与流动人口数量变动呈现正相关关系。总的说，是数量不断增多，规模不断扩大，问题日趋严重。

奥运会前夕，在京登记的非北京户籍的流动人口855万人。其中规划市区范围内的城市功能拓展区（即朝阳、海淀、丰台、石景山四区）流动人口高度密集，其数量占全市流动人口总量的60%。特别是处于四环与五环之间的城乡结合部地区流动人口高度聚居，77个街道乡镇中流动人口万人以上的就有71个。相对于街道而言，农村乡镇的密度更高。据有关部门统计，目前，仅朝阳、海淀、丰台、石景山四个区，包括规划城区外的地区就有“城中村”300余处，流动人口与户籍人口数量倒挂现象十分普遍，流动人口数量超过本地人口几倍、十几倍的情况不在少数。北京的“城中村”有几个特点：

一是万人以上规模的流动人口聚居的行政村（点）数量多，规模大，已经由前期的四环路附近逐渐外推至与八城区交界的环城带。据2009年北京市流管委调查数据显示，城乡结合部地区流动人口数量超过户籍人口的社区（村）有667个，其中万人以上流动人口规模的社区（村）达到81个，比2007年的55个净增26个，增幅达47.2%。随着“五环”内行政村城市化改造进程加快，流动人口开始向外扩散，“城中村”外移现象明显，已经由朝阳、海淀、丰台、石景山四个近郊区向与之接壤的大兴、通州、顺义、昌平和房山的环城带地区推进。

二是靠近建筑工地、建材、家居、各类商品批发交易市场、科技园区的“城中村”流动人口规模庞大。例如昌平区东小口镇紧邻北京最大住宅区之一的天通苑。镇属东小口自然村，户籍人口不足2000人，但高峰时的流动人口数量达2万人之多，朝阳区南磨房乡情况也类似。位于东南三环路交界处的朝阳区十八里店乡十八里店村，因建有远近闻名的建材一条街吸引了众多商户，流动人口高达2万多人，而全村的村民也只有1500余人。需要指出的是：在北京“城中村”居住的并不都是低收入的农民工群体，具有大专以上学历的“校漂族”、“北漂族”，也是“城中村”的常客。近期不断被媒体曝光的海淀区唐家岭就是一个流动人口高度聚集的“城中村”。它因毗邻上地信息产业基地、中关村软件园、永丰产业基地、中关村生命科学园等高科技园区和中国软件大学，村内吸引了数以万计的“校漂族”、“北漂族”。目前村内住有近5万流动人口，是户籍人口的近20倍。

三是以农民出租房屋为主的“城中村”和以乡村承包、租赁土地形式出现的流动人口聚居大院，在一定程度上形成了自我供给、自我服务的次生经济圈和低层次生活链。一些规模较大的流动人口聚居村点已经初步形成了一个相对独立、功能齐全、自我供给、自我服务的小社会。

四是大规模、高密度的违章建筑屡拆屡建，生活基础设施严重不足，安全隐患突出。伴随着流动人口向“城中村”的聚集，仅靠农民自有房屋已经远远不能满足流动人口居住需求，于是在原有宅基地上加高或者翻盖扩大租房面积，成为“城中村”农民的自然选择。出于造价低廉、快速增利的考虑，不少出租房屋达不到安全居住要求，私搭乱建的简易、简陋房屋严重影响着租房者的居住安全。北京郊区原有的村镇建设是按照户籍村民的需求设计的，现有“城中村”人口的剧增，使水、电、道路、共厕、垃圾处理等公共基础设施严重短缺。目前城乡结合部多数地区农村居民吃的还是井水，由于市政污水处理设施及其地下管网与农村污水排放系统不匹配，难以衔接，生活污水主要靠明沟、明渠和渗井排放，严重污染了“城中村”的生活环境。此外，由于人口居住密度过大，道路狭窄，蕴含着较大的消防隐患，而公共服务设施的供不应求，也导致非法行医、无照经营屡禁不止。

五是流动人口与当地组织和居民沟通较少，一旦出现问题就比较严重。目前，村级组织对流动人口的管理与服务主要体现在：通过流动人口协管员办理暂住登记，开展预防煤气中毒等宣传教育，通过计划生育组织提供计划生育咨询服务等有限方面。由于流动人口与户籍人口比例严重倒挂，加上人员流动较为频繁，村级组织对流动人口的情况不甚明了。而村民出租房屋，一般只是要求承租人出示身份证，对入住人员的其他情况基本不明，如果不住同院，平时也很少接触。通常流动人口发生矛盾或冲突，都是自己解决，难以调和时就会找老乡帮忙，冲突激烈就会升级，甚至发生命案。

二、北京“城中村”改造模式

北京的“城中村”大多位于规划市区范围内，通过旧村改造和新村建设的方式实施城市化改造，是彻底改变“城中村”日趋恶化生存环境的有效途径。与以往对“城中村”实施单一的环境改造不同，2009年初启动的城乡结合部“城中村”改造，采取了新村建设与经济发展、社会保障、制度创新相互配套的一揽子改革方案，体现了城乡统筹、整体推进的发展思路。

1、“北坞”模式

北坞村位于海淀区四季青镇北部，东临颐和园，北靠玉泉山，南至南水北调调节池，属于皇家园林控制区和市政府确定的第一道绿化隔离地区，是2009年北京城乡结合部综合配套改革试验的第一个试点村。北坞村是一个典型的“城中村”，最多时一千多户的小村流动人口达到2.1万人。“瓦片经济”在给村民带来经济效益的同时，也给村内的基础设施、公共服务带来沉重的压力，并产生了许多社会问题。

北坞村实施的是就地城市化改造模式，即按照“宅基地腾退上楼、地上物腾退补偿”方式，本着先建后拆原则，在村西侧，由四季青镇统一自主开发建设由43栋住宅楼组成的新北坞村——北坞嘉园。整个过程实施统一规划、统一建设、整体搬迁。

在新村建设的同时，北坞村模式的特点在于社会保障方面的制度创新。与大多数北京郊区实行村级核算不同，四季青镇实行乡级核算。因此，北坞村作为四季青的一个自然村，城市化改造后的社会保障由四季青镇统一调配和安排。

北坞村的社会保障制度创新主要体现在三个方面：一是开发就业岗位和安置农民就业相结合。四季青镇政府对城乡一体化发展过程中开发出来的社区保洁、种绿养绿、社区保安、公共设施维护等公共服务岗位实施集中管理、统一使用，并将通过成立劳务派遣组织、定岗技能培训、提供创业帮扶等方式帮助农民实现就业。二是养老政策上的突破，即在企业工作的农民工，可以参加企业职工的各项社会保险，参保费用由企业和农民工按规定共同缴纳，农民工满足规定的缴费年限，可以享受与城镇职工一样的社会保险待遇。按正常缴费退休时达不到规定缴费年限的农民，在个人自愿的前提下，可以参照城镇职工延期缴费的办法，继续缴纳社会保险费，确保农民享受到社会保障待遇。三是提供发展用地，解决农民后续发展问题。包括：利用玉泉地区新增产业用地中的10公顷土地，用于村集体产业项目；利用规划产业用地中的1.5公顷土地，建设一座2万平方米的外来人口出租公寓；在茶棚路西侧、闵庄路北侧，预留约10公顷的集体产业项目用地，重点发展与本地区经济结构和业态相符合的产业[1]。目前，北坞村试点工作进展顺利。截至2010年2月，北坞村43栋66层板楼绝大部分已实现结构封顶，预计2010年5月入住。

总结北坞村的试点经验，海淀区委区政府明确提出要谋划好未来发展，努力争当北京城乡一体化发展的试验区。重点推进城乡发展规划、基础设施、产业发展、社会事业、环境建设、社会管理、公共服务、就业和社会保障等八个方面的城乡一体化。特别是要在基础设施同步、收入差距缩小、公共服务均等、社会保障对接等方面优先考虑，抓出成效。

2、“大望京村”模式

朝阳区崔各庄乡大望京村是2009年北京城乡结合部综合配套改革试验的第二个试点村。与北坞村就地城市化改造不同，大望京村采取的是异地搬迁改造模式。

大望京村定向安置房规划在南皋组团。南皋组团位于崔各庄乡东营村村南，北小河畔，紧邻中国电影博物馆、中国铁道博物馆、中国民航博物馆、蟹岛度假村和大环文化产业园，总用面积78.8公顷，建筑面积达120万平方米，经北京市规划委员批准，是乡域安居工程集居区，计划分3-4期实施，预计2015年完成。该项目完成后，将形成一个布局合理、功能齐备，商业、教育、医院和社区服务设施配套的园区。园区内楼间有大面积的完整园林绿化，每个区间均设置集中的公共绿化和休闲健身公共活动场地。园区周边的机场辅路、机场高速路、京密路、五环路和北皋路构成立体交通网络，居民出行十分便利。

大望京村城乡一体化试点主要有四个方面的内容：实施环境整治，优化区域环境；整体搬迁上楼，改善农民居住条件；提高产业发展水平，解决就业增收和社保问题；推进配套改革，创新体制机制[3]。

环境整治主要有两项任务：一是对该村实施搬迁腾退，需拆迁住宅建筑面积24万平方米，企业建筑面积23.4万平方米。二是按照规划对腾退后的土地实施政府储备及绿化美化。依据现行土地政策，将大望京村经营性土地和规划绿地纳入政府土地储备，由市土地储备中心朝阳分中心作为主体，负责筹集资金及办理相关手续。腾退工作完成后，经营性土地按照规定公开入市交易，用于统一平衡资金；规划绿地按照城市景观要求，高水平建设、高标准管理，全面实施绿化美化。绿化建设及养护费用按照城市绿地建设、养护标准，纳入公共财政范畴。

搬迁上楼的具体方案是：在崔各庄乡东营村规划的建设用地范围内建设农民安置房，占地面积约14.33公顷（合215亩），建筑面积21万平方米，用于定向安置大望京村2998名农（居）民和安置房所在地地块内1671名农（居）民。农民安置房建设由崔各庄乡政府全额出资的六合置业房地产开发公司负责建设。

发展产业有三条途径：一是实物补偿还建产业。大望京村集体土地全部纳入土地储备，征地补偿采取货币补偿与房屋安置相结合的方式进行，除给予集体经济组织适当的货币补偿外，同时在大望京村规划建设用地范围内给予5万平方米商业建筑作为实物补偿，按照城市功能定位和地区业态特征发展集体经济，确保农民获得长久稳定的收益。二是以集体经济组织为主体，参照绿化隔离地区产业用地相关政策，启动崔各庄乡东营村内约10.67公顷（合160亩）规划产业用地建设，统筹解决农民就业安置问题。建筑面积依据所需安置的劳动力数量，按人均50平方米标准进行安排。产业用地采取自征自用方式，由集体经济组织发展具有区域特色的文化创意产业。三是将大望京村农民全部转居转工，解决农民的后顾之忧。其中，898名劳动力补缴趸缴社保费用后进入城镇保障体系，223名超转人员缴纳社保费用后进入民政系统管理。

三项配套改革：一是按照《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办发〔1999〕92号）规定，妥善处置大望京村村级集体资产；二是建立乡级统筹的经济管理体制。尽管大望京村是村级核算单位，但是为了保证全乡农民在规划实施中的利益平衡，大望京村改造工作在乡域内统筹解决。按照“资产变股权，农民当股东”的方式，将崔各庄乡各村经济合作社改制为股份经济合作社。同时组建土地股份合作公司，各村作为公司股东，出资比例依据各村集体土地占全乡集体土地面积的比例确定；三是按照城市管理要求，建立与城市化相适应的城市管理体制。

搬迁腾退后的土地进入政府土地储备中心进行交易是大望京村试点的核心内容。据估计，大望京村全部拆迁成本在60亿元以上[4]。通过北京土地储备中心将大望京村内用于建设用地的41.6公顷土地在一级开发完成后进行交易，是平衡政府拆迁成本的唯一途径。总结大望京村拆迁经验，朝阳区政府已经明确表示，将启动26.2平方公里农村地区的土地储备，涉及8个乡，20多个村。10万人的大规模拆迁行动即将启动。

3、“一村一策”的50个“重点村”改造工程

2010年启动的50个重点村改造工程是在借鉴“北坞村模式”和“大望京村模式”经验基础上，本着“政府主导，农民主体、政策创新”的原则，实行“一村一策”。

政府主导是指政府在“城中村”改造中承担制定规划，集成政策，建设基础设施等宏观指导和落实公共服务职责，从城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会管理等多角度、全方位推进城乡一体化进程。农民主体是指保护好农民对集体土地、集体资产方面的权益；引导农民根据区域功能定位，发展有助于发挥当地优势的产业；加强培训，提高农民的就业能力。政策创新是指在落实好已有政策的基础上，在宅基地使用、城乡一体的社会保障和发展绿色产业等方面有所创新。“一村一策”则是在坚持上述原则基础上，根据各村的具体情况，制定好本村发展思路。

50个重点村同步改造在北京城市化进程中是首次尝试。为加强市区两级配合与沟通，北京市专门成立了由市领导牵头挂帅的城乡结合部改造工作领导小组。目前，50个重点村规划实施方案的编制和审查已全部完成，已上报市政府批准。根据规划，50个重点村回迁安置房建设2011年内全部启动，全部安置在所在乡域，其中三分之二的村庄，是在原村域回迁。改造后的北京户籍农民全部实行农转非，纳入社会保障体系[5]。

三、对北京“城中村”改造的基本评价

2009年启动的北京“城中村”改造是政府主导下的一次乡村社会变革。在城乡“二元”分治已经制度化且很难通过单一政策彻底改变“城中村”状况的情况下，依靠政府力量推动“城中村”改造有其重要意义。

（一）正面效果值得肯定

与以往对“城中村”实施单一的环境整治，意在修饰“城市脸面”不同，作为新时期北京城乡一体化建设战略部署下的一次持续性改造“行动”，此次“城中村”改造在推进城市化过程中更多的是关注百姓利益，其积极作用主要体现在以下几个方面：

1、与世界城市发展相适应，通过“城中村”改造，加快推进北京城市化进程

如同举办奥运会使北京市城市建设目标提前10年完成一样，在规划市区范围内，通过大规模“城中村”改造，加快城市化步伐，是把握发展机遇，推进世界城市建设的需要。以朝阳区为例，借鉴大望京村改造经验，将规划市区范围内8个乡，20多个村的26.2平方公里农村土地纳入政府土地储备中心，不仅使祖辈生活在这里的农民“一步跨入”城市“大门”，也是实现朝阳区“三化四区”，即农村城市化、城市现代化、区域国际化，建设国际商务中心区、高新技术转化区、文化教育发达区与富裕文明新城区的需要。

2、从根本上改变了“脏乱差”的生存环境

众所周知，“城中村”是北京百姓生存环境最恶劣的地区。由于严重超载的基础设施和拥挤不堪的出租房屋，仅靠维持性的设施修补或者强化管理是无法使这里的生存环境得到根本性改观的。尽管低价的出租房屋无论是对流动人口还是出租房主都具有很大的诱惑力，但是保持二者之间的互惠互利关系并不完全需要以“城中村”方式维系，何况生活在“城中村”的人们也并不满意现实的生存环境。因此，在规划引导下，通过旧村改造和新村建设的方式进行城市化改造，是彻底改变“城中村”生存环境日趋恶化的有效途径。

3、政策突破，体现了以人为本的精神

如果说这次“城中村”改造政策上有突破，主要是体现在执政为民，保障民权的两大政策上：一是将宅基地腾退置换、城乡社会保障衔接、后续产业安排、集体资产处置等涉及“城中村”农民切身利益的配套政策作为前置条件逐项落实，解决了农民市民化的后顾之忧；二是突破集体建设用地不能建设出租房屋的制度瓶颈，鼓励农村集体经济组织集资贷款利用集体土地建设公租房。尽管政策出台不久，具体实施办法尚在制定之中，但这项制度创新的意义已经远远超出了缓解流动人口住房难的界限，它表明北京已经走出了“以房控人”的路径依赖，在兼顾农民利益的同时，开始以海纳百川的胸怀接纳来自祖国各地与北京共谋发展的人们。