冯晓英:流动人口与迎奥运

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今天主要围绕着奥运和流动人口问题来谈，主题是和谐共荣迎奥运。这里的和谐，是指村民与流动人口之间的关系和谐。这里的共荣，是指咱们新发地的发展离不开流动人口，村民与流动人口应该互惠互利，共享共荣。为了让大家能够对这个话题有一个深入的了解，我想从流动人口管理与服务的新形势与和谐社会的构建话题说起，然后再落脚到如何实现和谐共荣这一主题上来。

流动人口管理和服务的新形势以及政策的变化

大家知道，大规模流动人口现象的出现是和改革开放的大环境联系在一起的。20世纪80年代中期之前，全国和北京市的流动人口规模都不太大。以北京为例，1985年时，北京市的流动人口只有30万人，1990年的时候也不过70万人。现在是多少？目前北京市的流动人口是500多万。经过十几年的发展，我们流动人口数量翻了好几番！

我知道，新发地农副产品批发市场成立于1988年，当时占地15亩，15名管理人员，启动资金15万元，没有围墙，是一家小型农贸市场。经过18年的建设与发展，现在市场占地面积有多大？我看了资料，占地有1370亩，管理人员已经达到1100多人，其中保安员就有400多人，总资产近4.2亿，而且已经由村集体经济组织改造成为新发地农产品有限公司。现在生活在村里的流动人口，我们去年的调研，将近2万人，市场内的流动人口日流量是3万人左右。这样规模庞大的流动人口群体已经和村民形成了完全不可分割的一部分了。

流动人口这么大规模的这种情况，在北京应该不是个别的现象，反映在北京城乡接合部，甚至其他的大中城市都普遍存在这个现象。因此，如何加强对流动人口的管理和服务，就成为党和国家现在十分关心的重大事项。我想简单给大家回顾一下国家和北京市在流动人口管理和服务的政策和思路上究竟发生了哪些变化。

大家知道，民工潮大概发生在20世纪90年代初期，对流动人口进行全面管理是1995年，北京市流动人口管理领导小组和办公室就是1995年成立的。以2002年为界，在之前和之后我们党和国家以及北京市政府对流动人口管理的管理思路和方针发生了重大的转变，也就是说，2002年以前和2002以后是有很大的不同的。

2002年以前是什么样子的？流动人口的管理我们基本上叫做以治安防范、行业限入为重点，实施全方位的行政监控。1995年7月份，当时全国范围内民工潮的出现引发了很多社会问题，所以当时中国中治委会同公安部、劳动部在厦门市第一次召开了全国流动人口管理工作会议。会议在肯定流动人口特别是农民剩余劳动力跨地区流动对流入地经济社会发展作出重要贡献、起到积极推动作用的同时，指出了大规模的人口流动已经对城市的治安、交通、劳动、计划生育等各种管理秩序造成了很大的冲击，特别提出在一些流动人口比较多的地区，流动人口违法犯罪比较突出。所以，当时提出，必须要加强综合管理。所以1995年流动人口工作会议以后，就出台了《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，提出了针对流动人口特别是农村剩余劳动力转移的16字方针：因势利导，宏观控制，加强管理，兴利除弊。所以在2002年以前，从北京市到全国，我们执行的都是这样的16字方针。依据中央提出的16字方针，大城市从保护市民利益、减少人口规模的压力的角度出发，在外来农民工行业准入、子女就学、行政收费等方面出台了许多限制性的地方法规和条款，并加大了对城市“三无人员”的收容遣送力度。

2002年以来，政策发生了重大变化，特征是什么呢？以保护农民工合法权益，降低进城门槛为突破口，流动人口管理开始朝着服务性管理的方向转化。所以大家看到了，现在政策确实发生了重大的转变，就是思路上发生了变化。就是说，进入21世纪以来党和国家高度重视城乡统筹协调发展问题，中央对流动人口工作方针发生了重大变化，国家相继出台了一系列的政策措施，目的通过清理各种针对进城农民工的歧视政策，降低农民外出就业的门槛，为农民外出就业创造公平环境，实现农村劳动力向城市的转移。

2002年初的时候，中共中央、国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》，也就是2号文件，对农民进城工提出了新的16字方针，叫做公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务。这16字方针和1995年我们提出的因势利导、宏观控制、加强管理、兴利除弊完全不一样。新的16字方针就开始成为我们2002年以后党和国家包括北京市政府、市委市政府对流动人口管理所执行的基本方针。这个方针要求各地区认真清理对农民进城务工的不合理限制和乱收费，纠正简单粗暴清退农民工的做法。从此，保护以农民工为主要对象的流动人口管理就具有了保护和服务性特征。

2002年以后，每年国家都会出台保护农民工的相关政策。2005年春节过后，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，原则审定通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，我们简称40条。这个《意见》全文分成十个部分，讲了40条内容，涉及了农民工的工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的相关政策。这是新中国成立以来，对进城农民工在经济、社会、政治权益方面提出的一套最完整、相关内容最翔实的一份政府文件。

在这40条规定当中，有26条是直接针对进城农民工权益保障的。其中，涉及解决农民工工资偏低和拖欠问题的条款有两条，包括建立农民工工资支付保障制度、合理确定和提高农民工工资水平。涉及依法规范农民工劳动管理的条款有三条，包括严格执行劳动合同制度，依法保障农民工职业安全卫生权益和切实保护女工和未成年人权益，严格禁止使用童工。涉及搞好农民工就业和培训的条款有五条，包括逐步实行城乡平等的就业制度，进一步做好农民转移和就业服务工作，加强农民工职业技能培训，落实农民工培训责任，以及大力发展面向农村的职业教育。涉及积极稳妥地解决农民工社会保障权益问题的条款有四条，包括高度重视农民工社会保障工作，依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障问题，以及探索适合农民工特点的养老保险办法。涉及切实为农民提供相关公共服务的条款有五条，包括把农民工纳入城市公共服务体系，保障农民工子女平等接受义务教育，加强农民工疾病预防控制，以及适龄儿童的免疫工作，进一步搞好农民工计划生育管理和服务，多渠道改善农民工的居住条件。涉及健全维护农民工权益的保障机制有七条，包括保障农民工依法享有的民主政治权利，深化户籍管理制度改革，发挥社区管理的服务作用，保护农民工土地承包权，加大维护农民工权益的执法力度，做好对农民工的法律服务和法律援助工作，强化工会维护农民工权益的作用，等等。

刚才我给大家介绍了40条内容当中的26条，涉及到与我们农民工经济社会和政治权益保障方面，国务院文件都做了很明确的规定。在中央和国务院大政方针的指导下，包括劳动部、民政部、建设部、公安部等相关职能部门，都相继出台一系列有关保护农民工的具体政策。凡此种种，都表达了党和国家要大气力改善农民工进城环境，实现农村劳动力向城市转移的决心。

国家宏观政策的变化，实际上直接牵动着北京的改革。北京市政策发生了哪些变化了？回溯北京市管理制度变迁，无不体现出与国家控制政策高度一致的特点。2002年以前，我们对流动人口的管理，主要是依据北京市对外籍来京务工经商人员管理条例和12项配套的北京地方法规，市区政府从户籍、治安、劳动、房屋、务工经商、卫生、防疫、计划生育、收容遣送方面，对流动人口实行严格地治安管理和人口规模控制。来得比较早的流动人口朋友，大家可能记忆犹新，那叫1加12，政府的法规条款涉及到方方面面对我们流动人口实行控制型的管理。

2003年以后，伴随着中央对流动人口思路的重大变化，北京市在认真贯彻执行中央国务院指示精神的同时，除了保留有条件的户籍准入制度以外，政府主要做了两方面的工作：第一方面的工作，是着手清理与中央和国务院指示精神相违背的法律法规和政策规定，废止了对流动人口带有歧视性的相关规章。包括2005年3月份废止实施了近十年的《北京市外地来京务工经商人员管理条例》。应该说，这一举动意味着曾经阻碍流动人口进入北京工作和生活多种限制从法律上正式失效了。那么，目前与法规配套的12项政策法规除了保留《北京市外地来京人员户籍管理规定》、《北京市外地来京人员租赁房屋治安管理规定》、《北京市外地来京人员计划生育管理规定》这三个规章内涉及外地来京人员的户籍管理、租赁房屋的治安管理，还有计划生育管理的相关内容以外，其他的规章基本上都已经废止了。

主要内容取消了什么呢？取消了允许和限制使用外地务工人员的行业工种目录。用人单位在新闻媒体上刊登招聘广告的时候，不必再明示持有北京市户籍。取消了对流动人口包括赞助费、外地务工经商人员管理费在内的七项行政性事业收费，提出了在三年内解决拖欠农民工工程款的问题。