罢免或撤换：从"原则"规定走向"制度"建设

[摘　要] “要求罢免或撤换不称职干部”是党员的一项基本权利，《党内监督条例（试行）》对“罢免或撤换要求及处理”作了制度性规定，使这项权利由原则走向制度迈开了第一步。然而，要建立完善的罢免撤换制度还有几个问题需要深入探讨与研究，即罢免或撤换的主体与对象；罢免或撤换的依据；受理机构与程序。

[关键词] 罢免或撤换制度；　原则规定；　制度建设

“要求罢免或撤换不称职干部”作为党员的一项基本权利，早在1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中就首次作出了规定：“对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或撤换。”1982年9月党的十二大又将这一规定作为党员八项权利之一载入党章，即党员享有“要求罢免或撤换不称职的干部”的权利。这一规定从十二大党章到十六大党章没有变化，并且在1995年1月颁布的《中国共产党党员权利保障条例（试行）》和2004年9月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》中，进一步规范为“党员有权向所在党的组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求”。

在党章和党规中，对党员的罢免或撤换权利作出规定，这是保障党员的民主权利、为党员监督制约领导干部提供法规性的保障。然而，这一规定如果仅仅停留在“原则”层面上，而不走向规范化、程序化的“制度”层面，那么，再好的原则也会落空。现实中，确实有不少党员通过信访、检举、控告等方式，对违法违纪的干部提出了罢免或撤换的要求，但由于缺乏相应的保障制度，使他们中的一些人付出了下岗、撤职、被关押乃至失去生命的代价。为了保障党员的罢免或撤换权利，为了监督制约各级领导干部，为了落实选举人的意志，实行全面的党内民主，我们除了要建立一整套自上而下的监督制约体系外，还必须建立一整套自下而上的监督制约机制，而其中罢免或撤换便是关键的一环。对此，2003年12月党中央下发的《党内监督条例（试行）》，第一次对“罢免或撤换要求及处理”作出了制度性的规定，并把它列为党内十项监督制度之一。这一规定，虽然只限于地方党委委员和纪委委员（简称两委委员），未涵盖基层党的委员和党中央委员以及广大党员，所作规定也比较抽象、含混，但毕竟是向制度建设迈出了第一步。监督制度的建立，特别是自下而上的监督制度，比起党内其他制度，如干部选拔任用工作制度、地方党委工作制度、基层党组织工作制度等，要困难而艰巨得多。这不仅因为党内监督机制与决策和执行机制相比，本身就是一个十分薄弱的环节，而且还因为罢免或撤换又是一个牵一发而动全身的敏感制度。它涉及党内选举、干部考核评价、党内权力结构的设置与运行等一系列基础性和配套性乃至关键性的工作。其中，存在着诸多难点，需要我们深入探讨与研究。

一、罢免或撤换的主体与对象

建立罢免或撤换制度，首先要明确提出罢免或撤换要求的主体是谁，罢免或撤换的对象又是谁。现行《党内监督条例（试行）》先选择了地方各级委员会这个层面作为突破口，规定：提出罢免或撤换要求的主体包括两部分，一是党的地方各级委员会的委员，不包括候补委员；二是党的地方各级纪律检查委员会的委员。这一主体的规定是与选举主体相一致的，因为谁授予了你权力，谁就有权罢免或撤换你。按照现行党内选举规则，党员代表大会选举产生全委会，全委会再选举产生常委、书记、副书记。在这种选举体制框架内，要重点监督各级领导班子主要负责人，自然是“两委”委员担负着重任。问题是，现在各地正在试行的“公推直选”的改革试点，不仅扩大了基层党组织领导班子成员直接选举的范围，而且随着市、县党代会常任制试点的推行，也波及到对地方党政主要负责人的直选。也就是说，由基层或地方党代会代表直接选举产生全委会、常委、书记，将成为冲破原有选举体制框架的一大突破口。对此，由“两委”委员提出罢免或撤换的要求，就将与选举的主体不一致了。这是需要我们思考的前瞻性问题。

地方“两委”委员提出罢免或撤换的对象，也包括两部分：一是地方党委委员对所在委员会和同级纪委中的委员、常委提出，二是地方纪委委员对所在纪委会中的委员、常委提出。这里有两个问题值得注意：一是上述罢免或撤换的“对象”，仅指地方党委和纪委的委员、常委，不包括党的中央委员会委员、党的基层委员会委员、党组成员、党的职能部门的领导班子成员、派出机关的组成人员等；二是地方党委委员与纪委委员在履行这一权力时是有差别的。为什么“对象”的范围如此之窄？为什么两委委员的权力不对等呢？这显然与党章规定的任何党员都有权对任何不称职的领导干部提出罢免或撤换的要求不相符。如果说，因为是刚刚起步，客观上难以一下子铺开，而且纪委委员也难以做到对党委委员进行监督，因此就暂不作规定，尚可理解，但从长远看，这是一个不完整的规定，需要不断予以完善。

二、罢免或撤换的依据

根据《党内监督条例（试行）》规定，提出罢免或撤换要求的主要依据是“不称职”。那么，“不称职”的标准又是什么？目前，可以用来作为参考的党内规定有两个，一是1998年5月中央组织部印发的《党政领导干部考核工作暂行规定》，另一个是2004年4月中办印发的《党政领导干部辞职暂行规定》。在这两个规定中，对违法违纪，严重失职、失误造成重大损失、严重后果或恶劣影响的不称职的标准，实践中已有较多案例可供借鉴、参考，可以说有了可参照的坐标，较好确定了。而对政治素质方面存在突出问题、组织领导能力差、工作实绩差等不称职的标准，却难以确定。即使采用民意测验方式来定夺，也存在着相当大的人为因素。因为民意测验中对领导干部的政治、思想、组织、作风、实绩等评价的标准，又是依每个人的感觉、好恶来确定的，没有一整套客观、公正的指标体系，也就是说干部考核评价指标体系尚未建立。而这一考核评价指标体系的建立，又有赖于领导干部岗位职责的确立，领导干部目标责任制的完善，乃至科学政绩观、小康社会指标的制定。因此，“不称职”对我们来讲，目前还是个模糊、原则、定性的概念，离科学、定量、客观的标准还有较大的距离。

三、受理机构与程序

《党内监督条例（试行）》规定，两委委员提出罢免或撤换的要求，应当向上级党组织提出并由上级党组织处理，而不是向本级党委会提出并由本级党委会审议表决。按照选举规定，既然是由全委会选举产生常委，那么当然应该由本级全委会审议表决罢免或撤换案，但为什么要由上级党组织受理并处理呢？从目前情况看，大概有这样两条理由：一是全委会选出的常委，既是领导者、评判者，又是被评判者，自己审自己，难以公正、客观。二是与现行干部管理体制相适应。实践中，全委会选举常委、书记、副书记，并不是完全由民主选举产生，带有一定的任命性质。在这种由上级“任命”的干部管理体制框架内，自然由上级党组织处理最合适。这里暂不说现行领导干部选举制度滞后的问题，仅就上级党组织受理并处理罢免案这一点来说，也存在着以下难点与疑点：一是谁是上级党组织的代言人，受理及处理的机构是谁？是常委会、书记办公会，甚至第一书记？在党内权力结构职责还未理清的情况下，往往是第一书记说了算。二是上级党组织受理及处理的程序。这一点更没有具体的规定了。相比之下，人大在此方面倒是制定了一些具体的规则。现行法律规定，罢免案可由主席团、相应的代表团或代表提出，再由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由下次全体会议根据调查委员会的报告审议决定。这里，对罢免案提出的主体、受理机构、处理程序以及审议决定主体等均作出了一定的规定，比起党内条例来，要具体、细致一些。因此可以说，党内罢免或撤换制度并不是严格意义上的制度，而只是一个在原有体制框架下的初步尝试。