征地制度改革与发展方式转变（4）

改革现行征地制度需要进一步解放思想

彻底改革现行征地制度，必须进一步解放思想，对相关的理论观点乃至法律规定，作深入、彻底的反思。回顾征地制度改革的曲折历程和期间各种观点的碰撞、争鸣，不难发现，“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，是现行征地制度的两个最主要的理论支点。下面，着重对这两个问题进行探讨。

1.关于土地“涨价归公”理论。

第一，最早提出土地“涨价归公”理论的，是美国经济学家亨利 乔治。孙中山将其作为中国民主主义革命的政治主张提出来，影响所及，直至后来的新民主主义革命和社会主义革命，可说是根深蒂固。孙中山所处的半封建、半殖民地社会，土地集中在少数封建地主手中，作为生产资料，不仅与劳动者相分离，甚至与资本也相分离。地租的寄生性、腐朽性十分明显，是当时社会的主要矛盾。在这种情况下提出“平均地权”和“涨价归公”，好比抓住了历史前进的“牛鼻子”，符合新兴资产阶级及广大劳苦大众的利益和要求，无疑具有历史的进步性。近代欧洲资产阶级在夺取政权之前，深受封建贵族土地所有权的压迫，也曾经提出过类似的诉求。例如，当时先进的思想家认为：“地租是无用的赘瘤”，主张实行土地国有化。这一主张，一度成为欧洲资产阶级革命凝聚人心的响亮口号。后来，资产阶级掌握政权，资本与土地所有权逐渐融合，就不再主张土地国有化了。

凡真理都是相对的，历史条件变了，仍然坚持原来的主张，真理就会变成谬误。我国改革开放建立了社会主义市场经济，国家征地面对的是农村集体土地所有权和农民的承包经营权，这与当年资产阶级革命或民主主义革命面对封建土地制度，矛盾性质根本不同。把“涨价归公”付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性。用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的。但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。在那段时期，城市居民的生活也比较清苦，农民虽然更苦一些，但并无怨言。全国人民共同努力，为改革开放奠定了较扎实的物质基础。农民这个我国最大的公民群体，对国家的发展居功至伟，如果说有什么东西需要“归公”的话，广大农民理当处在“公”之列。具体说，在新时期实现国家工业化、城市化进程中，农民应与城市居民一样分享“涨价”，甚至还应多分享一些，以补偿他们过去所付出的牺牲。但是，我们的有关制度和所谓的“涨价归公”理论，却把农民排斥在“公”的行列之外，使他们不仅不能分享“涨价”，还屡屡受到来自各方面的伤害。农民群体因此产生并积累着对社会的不满、抵触甚至反抗情绪。这个问题，事关国家政权究竟代表谁的利益，应当引起我们的高度重视，万万不可掉以轻心。

第二，长期以来，包括我在内的许多人，把土地“涨价归公”理论当成是马克思主义的观点，这其实是误解。马克思在《资本论》中，对地租(地价)的本质，地租怎样产生、如何分配等，作了详尽科学的阐述。他指出，土地所有者在出租土地时所收取的地租中，除绝对地租外，还包括因土地肥力、区位条件好而导致土地经营中可能获得的级差收益，马克思称之为级差地租的第一形态。土地经营者在租赁的土地上投资，改善了土地的经营条件，会导致产生新的级差收益，在租赁期内，这个新的级差收益归租赁经营者所有，马克思称之为级差地租的第二形态。租赁期满，土地所有者收回土地重新出租，会把级差地租的第二形态合并到级差地租的第一形态中，提高地租水平。马克思的地租理论，侧重于分析资本主义的产品分配关系。我们从中找不到也推导不出土地“涨价归公”的判断，原因在于，产品分配从根本上取决于生产条件的分配，只要生产资料完全为少数人垄断，不管提出“涨价归公”的出发点如何，它只能是一句无从实现的空洞口号而已。我国资产阶级领导的旧民主主义革命，针对封建土地所有权，提出土地“涨价归公”，但却并没有真正实行过，就是一个例证。

恩格斯曾经预言，社会主义并不要求取消地租，而是把地租收归社会。但他当时设想的社会主义，是实行单一的生产资料公有制，与我国的现实相距甚远。我国社会主义市场经济以公有制为主体，多种所有制并存。具体到土地，则不存在私人所有，要么国有要么农村集体所有。这两种土地所有关系，共同构成了工农联盟的经济基础。恩格斯曾多次强调，工人阶级掌握政权以后，不能对农民加以剥夺，只能用示范的方法而不是强迫的方法，引导农民自愿走合作之路。因此，国家对于农村集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以“涨价归公”为理由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则。

总而言之，在当今社会条件下，土地“涨价归公”是个似是而非的理论。按其论者所言，土地改变用途后的增值不是农民的贡献，所以农民不能分享。按此逻辑，政府的财政收入中不包括农民的贡献，这显然不符合实际。再者，我们发展社会主义市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢 看来，很有必要对这一理论作深刻的反思。

我认为，改革征地制度，应改变政府定价的做法，赋予农民作为财产权利人的谈判地位，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定补偿费用。在市场经济条件下，这是农民唯一能够接受并相对合理的办法。有人认为，按这样的办法，城市建设就搞不了了。事实恐怕未必如此，世界上几乎所有市场经济国家，征地都是按市场价补偿，城市建设有的搞得很好，有的搞得不好，与按市场价补偿并无太大关系，而是另有这样那样的原因。就我国目前情况而言，城市建设过分依赖卖地收入，改按市场价补偿，短期会有一定影响。但必须认识到：现在这种发展模式本身就是不可持续的，而且已经难以为继。改变现行征地办法，可以形成倒逼机制，促进财政、税收、投资、金融等方面深化改革，促进政府职能转变，最终形成健康、可持续的发展模式。

2.关于城市土地属于国家所有。

这是1982年修改宪法所增加的条文，属于对以往既成事实的认定。前已述及，在计划经济时期，国家征地是既要地也要人，对完全失地的农民，采取改变户籍、在城里安排工作等措施。保证了有关农民的长远生计，体现了人民政府对人民负责的精神。因此，宪法的这一规定，并没有导致与农民关系的紧张。可以说，当时作这一规定，基本符合实际。

建立起社会主义市场经济体制以后，发生了根本变化，国家不再作人员安置了，宪法的这一规定就与被征地农民的利益发生了冲突。近十几年间，城市飞速扩展，按宪法规定，扩展到哪里，哪里的土地就应该变为国有。这对失地农民来说，意味着既不能务农，也不能在原本属于自己的土地上从事非农产业。而按“涨价归公”理念给予的补偿费，又不足以维持生计。社会矛盾由此产生并激化，就成了必然趋势。

对于过时的法律、制度和政策，现实生活总是要寻求突破。走遍中国的城市，所有的城乡结合部上，都有农村、农民在集体的土地上发展非农产业，已成燎原之火，势不可挡。有些搞得好的农村，在改变自身面貌的同时，也对城市建设与发展作出了贡献。例如北京郊区郑各庄的农民，在党支部和村集体带领下，从挖砂石、搞建筑起步，逐渐从发展一般加工业到高科技产业再到现代服务业。他们科学规划并完全依靠自身积累，把昔日的农村变成了北京城区的一部分。他们还投巨资于周边的基础设施和公用事业建设，改变了所处地区的投资环境。甚至还到国外去投资，承揽工程。现在，这个一千多人口的村庄，吸引了3万多外来人口就业、生活，每年还给国家上缴2亿多元税收。他们投资20多亿元建的“温都水城”，为城里人提供会议、休闲度假等方面的优质服务，已成为知名品牌。他们走的是一条自主城市化的道路。这样的案例在北京绝非个别，在全国发达地区也多有存在。但是按现行法律，他们却属于违法经营。“温都水城”由于是“小产权”而不能抵押，20多亿资金压在里面不能周转，影响郑各庄的进一步发展，其实也是影响北京市的发展。

对于普遍、大量存在的事物，坚持法律不认可，也就不可能出台管理办法，等于放弃管理，结果只能是混乱无比。只有法律认可了，有关政府部门才能规范管理，引导其健康发展。党的17届3中全会决定，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，是针对市场经济的新的实践、新的问题作出的新的概括。按照这一新概括的内在逻辑，我认为，对宪法和相关法律中城市土地属于国家所有的条文，作必要的修订，时机已经成熟了，应当尽早提上工作日程。

在城市范围内，允许各类经营性企业以出让、出租、入股、联营等方式使用集体土地，在政治上不会动摇土地公有的国之根本，有利于巩固工农联盟;在经济上有利于进一步搞活，有利于农民顺利转变身份，实现真正的城市化，因而是可行的。有人担心，会出现以吃地租为生、游手好闲的城市游民。我认为，作为个别现象，确有可能发生，但作为群体，他们仍属劳动群众，不大可能产生象旧中国那样的食利阶级，从根本上危及社会。对于可能出现的个别现象，采用经济的、行政的、法律的办法，应不难解决。

允许集体建设用地进入市场，也就缩小了征地范围，属于征地制度改革的一个重要方面。