征地制度改革与发展方式转变（3）

建立在企业或个人信用基础上的透支，是市场经济的题中应有之义，有利于调动企业和个人的探索、创新精神，有利于增加经济发展的弹性与活力。凡市场经济发达国家，各类透支活动极其活跃。例如，金融活动证券化产生的各类衍生金融产品，本质上都是透支，说白了，就是用别人的钱谋自己的发展，或是用明天的钱谋今天的发展。这对促进市场经济的繁荣，确实起了重要作用。我国发展社会主义市场经济过程中，很多企业和个人，也都有类似的经历。但凡事都有度，这个度就是实体经济。如果脱离了实体经济的制约，一味去搞什么“资本运作”、“资本经营”，玩所谓“资本腾挪术”，其结果必然会对经济社会造成严重的危害。美国次贷危机重创全球，即是最新的明证。

我国土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，我国的城市建设突飞猛进，其奥秘就在各城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。据刘守英等人研究，东部城市建设的资金构成，土地出让收入约占30%，土地抵押融资约占60%;中西部的城市建设资金，土地出让收入约占20%，土地收益权质押融资约占70%。[4]城市经济依托土地财政和土地金融飞速发展，城市居民的生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量落后地区的农民进城务工，这是不容否定的正面效应。

但是，这种透支未来的发展方式，也积聚了极大的金融和社会风险。如果说土地财政的风险是由社会分散承担的，那么土地金融的风险，则集中于政府，孕育着政府财政和信用的危机。据有关研究，地方政府负债的安全线，一是负债总额(包括实际负债和或有负债)不能超过当年地方财政总收入的70%;二是当年到期的债务本息总额不能超过一般预算收入的30%。[5]2009年，国家审计署对18个省区的城市负债情况进行了审计，有13个省的融资平台贷款余额超过该省财政总收入，有的高出两倍以上。从债务余额与当年可用财力之比衡量，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。[6]政府的偿债能力严重不足，于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面，显然难以持续，如不加以改变，难免有一天会发生类似美欧那样的债务、金融危机。

应当特别指出，土地财政的形成，源于政府低价征地高价出让;土地金融的源头，也是政府征地。因此可以说，现行征地制度是导致形成透支未来的发展方式的重要制度基础。

第三，社会分配不公。

改革开放30多年，“蛋糕”作大了，但是分配不公，这是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多，现行征地制度是其中一个重要原因。

首先看城乡差距。

一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性。马克思主义经济学认为，任何产品的分配，都以生产条件的分配为前提。纵观30多年来，凡集体经济搞得好或经济发展快的农村，几乎无一例外都突破了现行征地制度的限制，集体建设用地或公开或隐蔽地进入了市场，实现了生产要素的优化组合。而我们的征地制度，却始终无视市场经济的要求，固守对农村集体建设用地的“身份”限制，实际上是限制广大农民土地财产权的实现，导致他们在社会分配中，处于弱势地位。我国农民人均纯收入中，财产性收入只占约3%，[7]远低于城市居民。现行征地制度是造成这种情况的重要原因。

另一方面，国家征收农地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。有人研究，政府出让土地价款中，征地补偿费仅占不到10%。[8]农民失去赖以生存的生产资料，仅靠土地补偿费难以维持生计，陷于贫困，是普遍发生的现象。政府用卖地收入搞城市建设，城市居民的生活质量提高了，政府工作人员的工作、生活条件更是极大改善，而被征地农民却无缘分享城市文明。城乡差距更加扩大，导致日益严重的社会问题。

其次看城市内部的贫富差距。

当前住房短缺、房价高昂，是大中城市普遍面临的突出问题。这个问题与征地制度也有很大关系。由于不允许集体建设用地开发房地产，客观上使开发商形成自然垄断地位，可以肆无忌惮地抬高房价，谋取暴利。不断飙升的房价，使少数开发商和投机炒房者富者愈富，而广大中低收入阶层则贫者愈贫，或者成为“房奴”，或者陷入“蜗居”、沦为“蚁族”。

再看国民收入的积累与消费。

本世纪初，就有财政专家研究提出，当时我国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，[9]达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。后来，中央采取许多措施，大力调整国民收入分配格局，但总的趋势并未根本改变。去年有学者研究表明，2009年我国全口径政府收入实际已突破10万亿，约占GDP的32%。[10]其重要原因之一，就是政府通过征地获取数额巨大的土地出让收益。2009年1.6万亿土地出让收入，约占当年GDP的5%，占当年地方本级财政收入的48.8%。2010年土地出让收入高达2.9万亿元，占当年40万亿元GDP的7.3 %，相当于地方本级财政收入4.06万亿元的71.4 %。[11]

政府的收入过高，严重抑制了居民收入的正常增长，导致消费需求不足。上世纪80年代初，我国消费率曾达62%，之后呈下降趋势，2005年降为52%，其中政府消费占14%，居民消费仅为38%。到2008年，居民消费进一步降为35.3%。金融危机爆发前，世界平均消费率为78-79%，美国约为85%。[12]无论与历史水平相比，还是与世界水平相比，我国的消费水平特别是居民消费水平都实在太低了。消费需求不足，经济发展主要靠投资和出口拉动，发展的成果不能由全体人民共享，这样的发展是难以持续的。

综上所述，充分说明旧的发展方式的种种弊端，与现行征地制度有着密切联系，或者说现行征地制度是旧的发展方式的重要组成部分。因此，要转变发展方式，就必须从根本上改革现行的征地制度。