征地制度改革与发展方式转变

摘要：建立市场经济体制以后，国家征地难以作转变身份的人员安置了，但补偿依然延续计划经济时期的做法，使农民不能参与工业化、城市化进程，不能分享土地增值收益，导致社会矛盾激化。我国现在的发展方式存在的主要问题，一是资源粗放利用，低效、浪费;二是“吃子孙饭”，透支未来;三是发展成果不能共享，利益分配不公，社会矛盾日渐突出。这些问题，都与现行制征地制度有着或直接或间接的关系。因此，转变发展方式，必须根本改变现行征地制度。“涨价归公”理论和宪法关于城市土地属于国家所有的规定，是现行征地制度的两个最主要的理论支点。这两点，都已过时了，改革现行征地制度，需要进一步解放思想。

关键词：发展方式、征地制度、改革、解放思想。

社会主义市场经济建立前后，征地体现的经济关系存在重大区别

计划经济时期，国家征地的补偿费用不高，但对因征地而失地的农民，由国家予以安置。具体措施，一是“农转非”，农业户籍转为城市户籍;二是把农业劳动力安排到城市企事业单位就业，成为职工。在当时条件下，这种转变对农民来说意味着根本性的变化：由挣工分变为挣工资，退休也有了保障;由自己种口粮变为吃商品粮;由合作医疗变为公费医疗;子女由在农村上学变为可以到城市上学;运气好的，还可以享受单位分配的住房，等等。这种转变所体现的经济关系，是失地农民能在一定程度上，分享土地转变用途后产生的增值收益。在计划经济时期，国家工业化、城市化进程相对缓慢，加之有这样一套利益分享机制，征地引起的社会矛盾并不普遍、尖锐，多数农民还欢迎甚至盼望国家征地，把征地当作改变自身命运的机遇。

进入20世纪90年代以后，我国逐步建立起社会主义市场经济体制，国家安置难以实施了。一是个体、私营、外资企业大量涌现，对这些企业，国家不可能做人员方面的安置。二是国营企事业单位逐步改制成为独立法人，打破“铁饭碗”、“大锅饭”、“终身制”等，国家也难以安置了。即使安置，也不可能象过去那样有长久甚至终身的保障了，对农民而言，这样的安置已毫无意义。于是，对因征地而失地的农民，国家不再安置，改为提高安置补偿费标准。也就是说，凡国家征地，不管对部分失地还是完全失地的农民，一律实行货币补偿。但所谓货币补偿，却是延续了计划经济时期的做法，即由国家规定补偿标准。补偿费用的具体构成是：土地补偿费、青苗补偿费、地上地下构筑物补偿费和人员安置补助费。其中，土地补偿费是按农业年产值的若干倍估算，大体属于农地的地价。就是说，农地改变用途后产生的增值收益，农民不能分享了;安置补助费也是按农业年产值的倍数来估算的，考虑的也只是农业劳动力的再生产。但事实上，农民一旦完全失地就不可能务农，而在农业之外就业，会有一个或长或短的过程，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活。我国农村土地属于集体所有，过去土地补偿费主要由集体统一支配使用，实行联产承包责任制以后，有的地方把部分乃至全部土地补偿费分给农户，即便如此，也维持不了几年生计。这样一来，因征地而引起的社会矛盾逐渐突出了。

比较一下计划经济时期的征地和现在的征地，不难看出其体现的经济关系有根本性的差异。前者是既要地也要人，体现的经济关系是让失地农民参与到城市化之中，分享土地改变用途产生的增值收益;后者则是只要地不要人，农民即使完全失去土地，也不能参与城市化，不能分享土地增值收益。广大农民把后者的做法概括为“一脚踢”，可谓形象生动、一语中的。

做上述对比分析的目的，并不是主张回归计划经济，而是从历史经验中，发现现实问题的症结，以便进一步完善社会主义市场经济体制。很显然，今后征地制度改革的方向，是使被征地农民顺利参与工业化、城市化进程，而不是把他们“一脚踢”出这一进程之外。