征地制度改革与发展方式转变（2）

转变发展方式必须改革现行征地制度

我国现在的发展方式存在的主要问题，一是资源粗放利用，低效、浪费，破坏人与自然的和谐;二是“吃子孙饭”，透支未来，难以持续，孕育危机;三是发展成果不能共享，利益分配不公，收入差距、地区差距、城乡差距等，没有缩小反而扩大，甚至出现两极分化现象，社会矛盾日渐突出。这些问题，都与现行制征地制度有着或直接或间接的关系。

第一，土地利用粗放。

改革开放以来特别是最近十几年间，我国城市快速发展，主要依托于土地的外延扩张。据土地资源战略课题组研究，1996年至2008年，城镇用地增长了52.21%，增加的土地主要来自于农村。据刘守英对相关统计数据的研究，2000-2007年间，全国建成区面积年均增长率为6.44%，而人口城镇化率的增速仅为4.55%，土地城市化速度比人口城市化速度快出两个百分点。[1]我国的统计指标，将大量常驻流动人口纳入城市人口，加上“市管县”、“县改区”，使许多农业人口“被城市化”，因此有关城市化的统计有很大的“水分”。就是说，土地城镇化的速度高于人口城镇化的速度，实际上大大超过两个百分点。

城市土地扩张了很多，人却没有增加那么多，人均占地就多了。我国城市人均土地面积，2000年为117平方米，2008年增加为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。外延扩张的结果是土地利用浪费、粗放。一方面，城市存量土地大量闲置;另一方面，土地利用效率低下。我国土地利用最集约的上海，2006年每平方公里工业用地产出约为20亿美元，而香港10年前即1996年的工业用地的产出是每平方公里30亿美元。近些年上海的工业用地的产出提高到每平方公里约80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年已达每平方公里523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，而国际平均水平为1%。因此，我国城市土地的工业用地所占比重普遍较高，为20～30%甚至更高，而国际平均在15%以下。[2]

城市快速扩张，不仅导致耕地资源流失，还产生水资源稀缺、能源压力、环境污染以及挤占生态用地等问题，对土地生态安全也构成威胁。我国已是世界上生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的国家之一。

城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度有直接关系。国家征用农民的土地，补偿标准很低，大大降低了城市建设与发展的成本。相比而言，利用城市存量土地，拆迁、改造的成本要高得多。因此，无论是政府还是企业，都热衷于征地，而不愿意利用存量土地。严格保护耕地早已成为国策，节约集约利用土地的口号也提出多年了，但耕地保护不住，城市土地粗放浪费的趋势仍未根本改变，其主要原因就在这里。

第二，透支未来。

透支未来的主要表现是土地财政和土地金融。

土地财政的主要构成是土地出让金，及与土地有关的税收，这些税收如建筑税、房地产税，都是以土地出让为源头。土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。现实生活中，很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，负债的性质一目了然。即使是用自有资金来支付，本质上仍然是负债。企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债;如果经营不好或者破产了，这笔负债就不能清偿，如企业再生产因此中断，最终还会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。按有关制度规定，企业可以把剩余年期的土地使用权转让出去，使负债得以清偿，甚至可以从中获利。但是，这不过是负债在企业之间的转移，转移的结果，负债的规模还可能被放大。

房地产业的情况有些特殊，开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能逐步偿还这笔负债，个人和家庭的消费能力、生活水平也会因应改变。期间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，也会增加银行的坏账，成为社会的问题。

从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府用土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。前已述及，现在地方财政与土地有关的税收，是以土地出让为源头而展开而增长的，因此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。用形象的说法，就是“寅吃卯粮”。

土地金融是指政府用储备或掌握的土地，向银行抵押或质押，获取贷款，用于建设。这是政府直接负债经营，用未来收益逐步偿还，本质上也是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债，下届甚至下几届政府都不一定能够偿还。按官方统计，2010年我国地方政府各类融资平台，总负债10.7万亿元，[3]其中绝大部分以土地为抵押或质押，属于土地金融。有学者认为，官方统计数据偏低，地方政府实际负债额比统计数据高得多。