界定清楚中央与地方事务和支出责任

的十七大提出统筹兼顾是落实科学发展观的根本方法。统筹中央和地方关系，充分调动各方面积极性，是新时期正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系之一。科学合理划定中央和地方事务，是统筹中央和地方关系，调动地方积极性的前提，也是健全中央和地方财力与事权相匹配的财政转移支付体制的基础。因此，要在界定各自所负责的支出事务的基础上，划定各级政府支出的范围。

（一）各级政府支出事务的界定

根据公共产品的层次性、政府职能分工以及政府间事务和支出责任划分的原则，中央与地方政府间的支出责任划分应当按照如下思路进行：

首先，体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务，应由中央政府负责，经费由中央财政提供。这类公共产品和事务主要包括：国防、外交、国家安全事务、中央政府行政管理、外贸管理、对外援助、全国经济社会发展规划与宏观经济政策的制定实施、全国性的立法和司法、空间开发、海洋开发、环境保护、基础科学研究和高新技术开发、全国性交通干线建设、跨地区特大基础设施项目建设、特大自然灾害救济、全国范围内收入再分配政策的制定与实施、中央银行、中央税的征管等等。宏观经济稳定（包括财政、金融政策）是一种特殊的全国性公共产品，其支出责任也应由中央政府承担。

其次，由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。这些地方公共产品和服务主要包括具有区域性受益特征的基础设施（如道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气、港口、机场、车站）、社会服务（如基础教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报、消防、公园）、文化与传播媒介（如广播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化艺术馆、博物馆、文物与文化遗产的发掘）以及社会管理等。上述公共产品和服务的提供，其支出无疑应由地方政府负责。

再次，对跨地区外部性的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。比如，跨地区的公路、铁路、水路运输、邮政、通讯等项目。此外，有些项目虽然位于一个地区，但其受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能受益，如防洪设施、兴修水利、控制环境污染等。从理论上讲，这些项目在多大程度上使外地居民受益，应成为中央政府在多大程度上参与的主要依据。但在实践当中，这个程度很难判断。比如，教育项目的外部性主要在于一些受教育者在学业结束后会移居其他地区，但这些人的比例有多大，外部效益有多强则很难估计。如果中央政府参与，一个常见的做法是中央政府按一定的比例支付该项目的成本，即通过财政拨款使外部效益内部化。当然，拨款通常不是为受补政府提供一般性的财政补助，而是有条件的拨款，比如项目的配套拨款，地方政府必须用于特定的公共产品和服务项目。

最后，调节地区间和居民间的收入分配，在很大程度上是中央政府的职责，如社会保障、社会福利项目等，应在全国范围内实行统一的标准。因为地区间标准和计划的不一致可能会因为人口的流动而导致各地的计划难以实现。当然，中央政府在这方面承担较大责任并不意味着它承担全部成本，有时可能只需中央政府的某种补贴。目前各国的通行做法是，中央政府通过对地方的一般性转移支付来补助，同时提出具体的原则、标准或要求，由地方政府具体实施。

（二）各级政府的支出结构

前已述及，中央政府的事务范围应当包括行使外交、国防、反恐等维护国家主权、安全、统一的职能；保持宏观经济健康发展和稳定运行，限制垄断，保护竞争，重大资源的战略性平衡；全国性交通、能源重大项目建设；在地区发展协调上，缩小地区发展差距；形成统一、平等和能促使劳动力在全国流动的养老、医疗等社会保障体系。与之相对应，中央政府财政的主要支出项目应当为：国防、外交、社会保障、中央政权和政府的行政管理、全国性重大建设项目的付息、地区转移支付、国立教育、对居民社会保障的转移支付等等。

省级政府的事务范围包括地区社会管理、区域市场监督和管理，地区性法律的制定和中级司法活动，省级交通道路、水利枢纽等工程项目，省级的社会保障项目，省级治安管理、公共卫生等等。因此，其支出项目包括社会保障支出及各种补贴支出，如支农支出，对市、县的转移支付支出；科教文卫支出，如省属高校、一般性文化公益事业、基础性研究；治安设备及警力支出；投资支出，如对省内交通、通讯、能源、农业等基础设施和产业的投资，本级政府行政管理支出等。