韩国的财政预算管理政策（3）

(三)财政预算收入政策的运用

财政预算收入政策的运用主要体现在《技术开发促进法》和《鼓励外资法》中。为鼓励科技开发，韩国实行了按收入总额的3%-5%提取“技术开发准备金”、研究试验用设备加速折旧、技术及人才开发费扣除、进口学术研究用品减免关税、国内难以生产而从国外进口的研究用样品免征特别消费税等优惠政策;对为国内服务的外国技术人员，从其提供劳动之日起5 年内的劳动所得，免征个人所得税;在科技成果转化方面，韩国对新技术企业的资产投资实行税前扣除或加速折旧、对技术转让收入减免税收、对技术开发先导物品在进入市场的初级阶段一定期间内减免特别消费税，对符合条件的工程技术项目和信息行业，自开工后有收入年度起，6年内对该项目所获收入减半征收法人税。

三、借鉴与启示

韩国自主创新的路径证明，后发国家实现经济快速赶超，大多都要经历或长或短的一段模仿创新阶段，待各方面条件具备后，自主创新理应成为经济增长的主要驱动力。近年来，我国也开始了建设创新型国家的实践和理论探讨。当前，自主创新得到了国家高层领导的重视并采取了诸多有利措施，同时，经过几十年的积累，我国已具备进行独立自主研发的实力。而且，我国1998 年以来，在财政预算管理领域推出的部门预算改革、收支两条线改革、政府采购制度改革和国库集中收付制度改革等一系列改革，是相互联系、相互制约的预算支出管理的重要环节，有力地保障了我国自主创新相关政策的实施。因此，如何在发展中利用财政预算管理政策促进自主创新是当前的一大重要现实问题。结合韩国的成功做法，未来我国财政预算管理政策的完善方向主要体现在以下几方面。

(一)加强国家科技预算编制和调整的顶层设计和宏观调控

我国虽然成立了国家科技教育领导小组，但从实际运转情况看，还没有对国家科技预算编制和调整发挥实质性作用。我国正在推进部门预算改革，在中央一级，不同的科技预算单位在编制科技相关预算时，均根据有关规定，结合本部门需要编制和调整预算数额，国家科技部仅编制本部门的科技预算，它在全部政府科技预算经费中只占一部分，它也没有权力影响整个科技预算的编制和调整，国家财政部在进行综合平衡时基本不打破现行框架，事实上我国目前没有一个部门能够真正充当对政府科技预算编制和调整进行协调的角色。

国家科技预算编制和调整是直接反映国家科技政策和国家发展战略变化的重要工作，并对全社会科技活动产生巨大导向作用。各部门科技预算编制和调整缺乏高层设计和协调，不仅会导致科技预算分配和执行中的重复浪费和布局缺失并存，导致各部门对利益分配格局的追求和博弈，也不利于政府通过科技预算管理实现对国家科技活动的宏观调控。借鉴韩国的做法，根据我国政治体制和财政体系特征，全盘设计、建立和完善合乎我国特色的科技预算编制和调整的调控方案已经非常迫切。

(二)以政府采购来培育新兴技术领域和成熟技术领域的自主创新能力

自主创新能力的培育不仅包括新兴技术领域，还包括成熟技术领域。新兴技术可以使我国在某些前沿技术领域处于领先地位，成熟技术领域的创新则有利于我国传统产业的改造，形成新工艺和新产品，两方面都需要政府扶持和支持。因此，对这些领域，政府支持的方式不是直接的研发投入，而是在政府采购的财政预算中优先安排自主创新产品，通过政府技术和商品劳务采购先期形成产品消费市场，进而形成大规模的民间消费市场。在未来的政府采购活动中，政府一方面要创造市场，另一方面要通过政策倾斜开辟市场，对国内技术和生产能力已经成熟的产业，在采购政策上向其倾斜;对可以成为采购对象的特殊技术创新等，可用标准和参数手段来描述政府需求，提高其中标概率。并通过立法和完善已有的法律法规使这些政策具有至高的权威性和强制力。我国2003 年出台的《中华人民共和国政府采购法》，因其内容过于模糊和笼统，难以有效约束政府机构的采购行为。

(三)以R&D 投入强度来强化财政预算支出政策在自主创新中的主导作用

从韩国的自主创新能力培育过程来看，在市场发育到一定程度后，市场主导型的自主创新模式必然要取代政府主导型发展模式而发挥主要作用，这可从资金来源和技术需求两方面得到证明。但对于我国而言，技术基础仍然比较薄弱，民间对基础技术研发的积极性不高，更为致命的是在我国技术创新市场上，害怕承担创新风险的心理普遍存在。因此，在这一关键时期要努力提高财政预算对科技的投入，形成稳定的科技资助收入来源机制，保证国家R&D 投入占GDP 的比重迅速达到2%①，甚至允许其超常增长。通过财政预算R&D 投入保障关键技术、重要项目、前沿技术等的研发资金，同时形成强烈外溢，诱发社会对技术的需求和研发投入的积极性。但是，现代社会的竞争也不一定是研发投入越多，其自主创新能力就越强，实际中R&D 投入与高素质人才密切相关。因此，着眼于可持续自主创新能力的培育，财政预算在注重R&D 投入强度的同时，还应重视教育投入，按照保证我国教育事业快速、持续发展的需要，使财政预算对教育的公共投入总量每年至少不低于同级财政预算支出的增长幅度，建立一个有效的、与现代科技进步和市场经济发展需要相适应的教育投入体制，同时，优化财政预算教育投资结构，鼓励人才流动，提高人力资源配置效果。

(四)设计科学的预算管理制度

我国科技创新中的政府作为，存在诸多不适应和尚待改进的问题。一方面僵化的行政区划导致的各行政主体的利益考量和各部门过于专业化的分工客观上阻隔了科技与经济的有效结合，使得科技对社会经济发展的贡献率大打折扣。另一方面科技经费审批权和配置权过度集中于政府使浪费和腐败现象难以避免。客观地说，韩国科技创新的资源大部分我们也具备，关键是缺少整合这些因素的财政预算管理体制。

近年来我国对某些自然科学基金的投入并不少，有些甚至高达上亿元人民币，但资金往往在多个环节被截留。科技经费分配到各预算单位后，预算经费的执行存在一定自主性。尽管我国正在推进部门预算改革，试行零基预算，从预算编制环节加强对预算执行的调控和监督，但由于科技活动具有较强的不确定性和风险性，科技经费的安排和执行事实上常常难以明确把握，也不宜管得过于僵硬。

目前，我国中央一级就有众多科技预算执行单位，各科技预算单位在预算执行上更多从本部门的科技需求出发进行部署。国家科技教育领导小组没有在实质上介入科技预算管理，它对我国科技政策的导向，常常难以在各部门科技预算执行中体现。部门预算改革之后，国家科技部不再掌握各部门属科研机构的事业费，主要依靠其管理的部分科技计划拨款经费，对全国科技活动进行宏观调控和管理，调控功能进一步减弱。如何在科技预算执行中，通过适当的宏观调控和监督管理，引导科技预算的执行按照符合我国国家以及科技发展战略的需要进行布局和安排，需要更灵活的机制创新。

一定程度的科技经费多部门布局，能够调动各部门科技活动主体的积极性，但我国作为发展中大国，为推进全面建设小康社会进程，实施国家自主创新战略，在政府科技经费投入有限的情况下，更需要集中力量，统筹调配，提高科技经费使用效率。当前，面对我国科技经费管理条块分割、多头管理，资源分散、重复浪费现状，科技行政管理部门要结合国家科技发展战略对国家科技资源进行统筹协调和优化配置，困难重重。因此，研究建立适合我国现行财政预算管理体制的科技经费管理协调机制，发挥各级科技行政主管部门在资源配置中的协调功能，是推动我国科技进步，支撑国家经济社会发展目标的迫切需要。

我们关注韩国的经验，如果只专注于技术上的安排而忽视其为确保国家科技经费合理利用而进行的预算制度设计，就很难从根本上了解韩国科技创新的原动力。

(五)以税基式减免来激发企业自主创新的热情

由于我国实行的是流转税和所得税为主体的双主体税制，对企业自主创新的激励大部分是通过税率减免、区域优惠来实现。显然，这种政策激励未能收到良好效果，未来激励企业自主创新的税收政策仍然是流转税和所得税的优惠格局，问题在于合理协调两者的关系。对于流转税，应以税额减免、税率优惠相结合为主，如对技术人才在技术创新成果转让和技术服务等方面的收入免征营业税等;而所得税则应以税基式减免为主，具体而言是鼓励企业加大科技创新研究和开发投入，优惠重点转向具体研发项目的扣除设计，如对为从事研发而购入的机器设备，允许采用加速折旧;提高企业职工教育经费的计提比例，强化科技人员工资扣除在项目扣除中的地位;改革个人所得税制度，为企业科技人员发展留足税收空间。