稳步推出省直管县改革配套政策

省直管县改革是我国重要的行政体制改革内容。在过去的20多年里，省直管县改革继续向纵深推进，但各地在实践探索中也出现了不少新情况和新问题，需要认真总结。

省直管县改革的进展和初步成效

在具备条件的地方推进省直管县试点是2005年以后逐步开展的，几年来，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截止到2010年，我国有20多兮省份陆续进行了财政体制省直管县知扩大县级政府经济社会管理权限的试点，两项合计超过1000个县。

各省试点做法主要有以下几个方面：一是强县扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，在经济管理方面形成了近似于省管县的格局，其关键在于率先对强县的扩权。也有的省份强调扩权来促进县域经济做大做强，采取均等化的办法扩权所有的县，又称扩权强县。二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强由省级财政对县级财政的统筹。三是县里的主要领导由省里直管，提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格，并将培训纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构。

从省直管县改革类型来看，目前有四种实现形式可以比较和借鉴：其一，以北京、上海、天津、重庆等直辖市以及海南省代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县。其二，以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。其三，以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付，专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理。其四，山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金高度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。

 从浙江、海南以及试点地方的情况看，这一探索改变了资源配置方式，有利于调动县级政府的积极性，促进了县域经济社会发展，提升了县域经济在国民经济中所处的重要地位。这一探索对逐步减少行政层级，提高行政效率，改变政府公共服务职能薄弱的窘状，探索公共服务管理创新也有实际好处；对解决县乡两级政府财政困难，推动社会主义新农村建设，更好的维护基层和农村社会稳定具有重要意义；加快了统筹城乡发展的进程，对城镇化建设有直接的推动作用，有利于促进城乡协调发展。目前各地实行的省直管县探索，既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也能够为新的行政体制突破和新的区划调整探索积累经验。

省直管县改革遇到的新情况和新问题

一是地级市与县（市）对改革存在认识上的差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。总体说来，省区主要领导对省直管县改革都比较支持，省区里的厅局大多表现出向县里投放这么多权力的担心，地级市多不愿意就此问题进行表态。县（市）政府都积极支持省直管县体制的实施，经济比较发达的县（市）最希望采取省直管县体制，这样他们就可以获得更大的发展机会和空间；经济比较落后的县（市）也希望省直管，以便直接获得省里较大的支持；经济发展水平处于中等水平的县（市）情况稍复杂一些，如果所在的地级市实力还不如自己，则希望归省里直管，如果地级市实力较强而省里的实力相对较弱，则希望获得地级市较多支持，他们会愿意暂时留在市管县体制中，这样的县（市）相对较少。一般来讲，扩权和放权大体有三分之一到位，三分之一半到位，三分之一“蜻蜓点水”。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”：即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方放了权，但有许多附加条件，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。还有的地方存在扩虚权的现象，下放的权力有名无实，有些下放权力根本就不是权力而是一些常规性的操作规范，县里并没有得到真正的实惠。

二是地级市对扩权县市的支持力度减弱，催生了县与原来省辖市之间的矛盾。一些地级市政府为了本级利益，不愿下放权力，一些地方出现了扩权县“争权”的情况，许多县里的官员认为，由于在行政关系上还有上下级关系，扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽大意，增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。县里的干部在正式和公开场合还不敢发牢骚，但从内心里希望能彻底“绕开”地级市，希望地级市“无为而治”。另一方面，也出现试点县对省管县财政体制改革利益实惠期望值过高的倾向，产生了建设省里出钱、公共服务省里出钱、经费省里供应、工资省里统发等省级财政为县财政一包到底的想法，以至于试点县部门纷纷到省里要项目资金、兑现地方补贴等。

三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊， “条块”权责关系更加复杂。由于缺乏实行垂直管理的法律标准，各方主体的权限范围不清晰，权力监督机制不健全，各方的权利主体地位不明确，对于如何解决垂直领导中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。

实行省直管县改革应当着重解决的问题

其一，加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省、市对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活，实际上是缺乏顶层设计规划以及相关法律和政策实施细则。伴随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越窄，需要从上往下改革的领域越来越大，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的顶层设计和规划路线图。

其二，推行省直管县改革要着重研究适合条件。各地在实施省管县改革的过程要视自身具体情况选择省管县体制模式、时机和路径。同样是地市领导县（市）体制，在东部地区已经暴露出明显的体制性缺陷。浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以加快进行财政省直管县，在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上，可以选择部分县实行行政体制上的省直管。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份，可以先在经济领域进行改革，逐步实现财政省直管县，条件成熟后再逐步扩大到行政体制上的省管县。从各地民族分布情况来看，新疆、西藏、内蒙古、广西等实行民族区域自治的自治区，可保持目前的体制，

但可适当向县域下放经济和社会管理权，调动县域的积极性。宁夏也许是一个例外，其社会发展条件，如区域面积、县域情况都有自己的特点，这项改革可能在“十二五”时期走在全国前列。

其三，省直管县改革要注意协调府际合作关系。省直管县从体制上为县域经济发展放权、赋权、松绑，能够调动县级的主动性和积极性。但是如果不及时转变政府职能、规范政府运作、改变绩效考评方式，省直管县体制下的市县有可能会各自为政，恶性竞争，制造行政壁垒。改革后地区间的利益关系协调主体会出现暂时性缺位，如果没有相应的组织补位，各种矛盾纠葛和利益冲突将不可避免。因此，有必要组建跨界的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。

稳步推进省直管县体制改革的配套政策建议

第一，明确省、市县政府职能和职责，下放权力。合理确定各级政府的职能和权责，省、市县政府在转变职能和履行职责的基础上，形成全面衔接、分工合理的职能体系。县级政府要加强对本区域经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。鼓励县级根据经济和社会发展需要决定县级单位的机构设置和人员配备。当前从理顺省县关系的角度来说，省级政府应该把大量的行政审批权限下放到县级，同时也要强化对权力的有效监督。

第二，改革财政管理体制，财权与事权要匹配。为了加强城乡统筹，财政体制改革要有利于留利于县域，有些税种的划分和税收分成比例也应向县域倾斜，加强县级政府提供基本公共服务的财政保障能力。在财政体制改革中，问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少，而是以事权确定财权，从体制和机制上解决上级政府“权大责小”、下级政府“权小责大”以及事权财权不匹配等问题。

第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺权责关系。垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。广东顺德在改革中将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理，这种探索值得跟踪观察研究。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构，凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。在“十二五”期间，对省垂直的部门，特别是为了解决现有发展难题，具有临时性垂直的部门，应有计划地回归属地管理，以提高县、市政府的完整性。

第四，加快市制创新，稳妥进行“镇级市”试点。适应扩大内需和提高城镇化质量的要求，要把符合条件、经济实力较雄厚、城镇化水平较高的县改为地级市或县级市。如果能到本世纪中叶，把500个县城（千强镇的二分之一）发展成为中等城市，连同已经有的600多个城市，达到1 200个左右的城市，我国城镇化的规模和质量就上了一个大台阶。同时要积极进行“镇级市”改革试点，从浙江和广东的情况来看， “镇级市”改革的核心要义是以城市的标准来建设和管理镇，它的发展趋势就是将强镇发展为小城市，把一部分镇改市归县管辖，对加强社会管理具有重要意义。 

 第五，依法调整省、县规模，减少政府层级。我国有的省域面积过大，没有地级市这个层级，省里可能管不过来。改革的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。从国外的经验和有效的公共产品供给角度考虑，我国省级建制在50-60个较为合理。划小省区的办法有三：一是将一个大的省域一分为二；二是从几个省中划出一块设一个省；三是以一个特大城市为中心增设直辖市。现在看第三种办法比较好，增加机构少、震动小，有重庆设直辖市的经验。对于县域规模的调整，也可以逐步探索。我国现有2000多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题，可考虑把有些与中心城市距离较近的县改为市辖区，或适当整合规模过小的县，在此基础上减少政府层级的目标就能够实现。

第六，从法律的角度明确市县平等，实行市县分治。从长远来看，真正实现中央与地方行政管理体制的规范化与制度化，理顺中央与地方的关系，还应适时修改宪法和组织法，尽快制订相应的《中央与地方关系法》，从法律的角度明确市县的平等地位，都由省管辖。城市治理要职能专一，主要负责城市社区的管理，不再负责管理农村地区；县级政府收缩经济职能，主要转向社会服务、市场监管、公共产品供给，搞好环境治理，维护社会治安。